Финансовое право Мазурин Станислав
• обладает высшей юридической силой, проявляющейся в невозможности его отмены другим органом, кроме принявшего, а также в том, что содержанию закона не должны противоречить все иные юридические документы;
• является фундаментальным юридическим документом. Он служит базой, основой, ориентиром нормотворческой деятельности иных государственных органов или судов.
Иерархическую систему законов России можно представить в следующем виде: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ.
Подзаконные акты Российской Федерации: указы президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и инструкции нормативного характера федеральных министерств и служб.
В правовой системе Российской Федерации, как и любого государства, основополагающее место занимает Конституция РФ в силу особых юридических свойств, отличающих ее от актов действующего законодательства. Конституция РФ является главным источником финансового права и основой нормативноюридического регулирования общественных отношений по поводу образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов государства и муниципальных образований.
В механизме правового регулирования финансовых отношений необходимо учитывать влияние положений Конституции РФ на текущее финансовое законодательство и в целом на финансовое право.
Возможность судебного конституционного контроля основана на том, что в Конституции РФ 1993 г. впервые появились такие понятия, как финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральный бюджет, налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, свободное перемещение финансовых средств, финансовая самостоятельность органов местного самоуправления, добровольность государственных займов и т. д. Эти понятия являются основой финансового права и в силу своей значимости обозначены в Конституции РФ.
Развитие федеративных начал в построении Российского государства обусловливает и сложную разветвленную систему законов, принимаемые на федеральном, региональном уровнях.
Федеральные законы, принимаются в Российской Федерации Государственной Думой Федерального Собрания РФ, после чего передаются на рассмотрение Совета Федерации для одобрения. Особую группу составляют федеральные конституционные законы, которые принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, и отличаются особым порядком их принятия – требуется 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
В соответствии с Конституцией РФ субъекты РФ (республики, края, области, автономные округа, автономная область и города федерального значения) по вопросам своего ведения осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов. Такие законы не могут противоречить федеральному законодательству. В этом проявляется принцип единства правовой регламентации и правового режима в финансовой сфере на территории всего государства.
В настоящее время на федеральном уровне действует Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, имеющие статус федерального закона.
Указы Президента РФ. Президент РФ – глава государства. В соответствии с этим издаваемые им нормативные правовые акты (указы) занимают следующее после законов место в иерархии нормативных правовых актов федерального законодательства. Юридическая сила указов такова, что, во-первых, они, как и законы, обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, во-вторых, указы в качестве предмета регулирования имеют основные направления внутренней и внешней политики и, в-третьих, в случае противоречия указа Конституции РФ и законам России на основании заключения Конституционного Суда РФ указ Президента РФ может быть отменен. По сравнению с законами указы имеют преимущества относительно быстрой процедуры их принятия. Кроме того, перечень субъектов подготовки проектов указов законодательно не установлен. Поэтому, учитывая предмет регулирования, многие проекты указов подготавливаются Правительством РФ или соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Например, Президентом РФ изданы указы: от 25 июля 2006 г. № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих»; от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции».
Постановления и распоряжения Правительства РФ. Правительство РФ осуществляет исполнительную власть и, реализуя эту функцию, принимает постановления и издает распоряжения.
Решения, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, издаются в форме постановлений. Решения по текущим и оперативным вопросам издаются в форме распоряжений. Особенностью актов Правительства РФ является то, что они могут быть приняты лишь в рамках своей компетенции и на основании и во исполнение российских законов.
Например, Правительством РФ приняты постановления от 8 апреля 2010 г. № 217 «Об утверждении Генеральных условий эмиссии и обращения облигаций внешних облигационных займов Российской Федерации», от 31 марта 2010 г. № 203 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению государственного контроля за ценами на лекарственные средства, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств».
Акты федеральных органов исполнительной власти. Особенность их состоит в том, что федеральные органы исполнительной власти могут издавать предусмотренные положениями о них акты, содержащие нормы права, в случаях и пределах, предусмотренных российскими законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. Поэтому издание любого ведомственного акта должно быть основано на специальном указании вышестоящих органов, хотя на практике это происходит не всегда.
Нормативные правовые и иные акты этой группы очень многочисленны и многообразны. К ним относятся приказы и инструкции, постановления, распоряжения, положения, письма, уставы, разъяснения и т. д. Все они издаются в рамках реализации функций государственного управления в разных сферах общественной жизни (промышленность, наука, культура, здравоохранение, безопасность и т. д.). Они обязательны для исполнения для всех подведомственных организаций, должностных лиц.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и иные законные интересы граждан, а также любые межведомственные акты подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, после чего публикуются (не позднее 10 дней после регистрации). Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий, поскольку вступившими в силу не считаются. Регистрация в Министерстве юстиции РФ необходима для проверки законности нормотворческого решения федерального органа исполнительной власти; проверяется, не ущемляет ли данный акт права и свободы граждан, не возлагаются ли им дополнительные, не предусмотренные законодательством Российской Федерации обязанности.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу с момента их официального опубликования в газете «Российские вести». Такое опубликование должно последовать не позднее 10 дней после государственной регистрации акта.
К актам федеральных органов исполнительной власти можно отнести например, приказы Министерства финансов РФ от 16 июня 2003 г. № 51н «О специальном учете организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями», от 30 декабря 2009 г. № 150н «О утверждении Указаний о порядке бюджетной классификации Российской Федерации».
Международные договоры. Они относятся к источникам финансового права, если содержат нормы, регулирующие финансовые отношения между Российской Федерацией и зарубежными государствами (зарубежным государством). Например, к таковым относятся межгосударственные договоры с различными государствами об устранении двойного налогообложения. В соответствии со ст. 4 БК РФ и ст. 7 НК РФ в случае противоречия указанных норм нормам российского законодательства применяются правила и нормы международных договоров.
Наличие системы правовых источников, их соподчиненность и согласованность свидетельствуют о самостоятельности отрасли финансового права в системе российского права.
2.4. Действие источников финансового права в пространстве, во времени и по кругу лиц
Нормативные правовые акты, регулирующие финансовые отношения, имеют определенные временные, территориальные ограничения (пределы) своего существования и действия, а также распространяются на определенный круг лиц (субъектов права).
По общему правилу, финансово-правовые акты применяются к отношениям, имевшим место в период от введения их в действие до утраты ими силы.
Говоря о пределах действия финансово-правового акта во времени, имеют в виду три существенных обстоятельства: момент вступления его в законную силу; прекращение его действия и применение установленных нормативным правовым актом юридических норм к отношениям, возникшим до его вступления в законную силу (так называемая обратная сила закона).
В Российской Федерации финансово-правовые акты вступают в силу одним из следующих способов. В результате:
• указания в тексте нормативного правового акта на календарную дату, с которой юридический документ вступает в силу;
• указания на иные обстоятельства, с которыми связывается вступление в законную силу документа (например: «с момента подписания», «со дня опубликования» и т. д.);
• применения общих правил, указанных в законодательстве. По этим общим правилам законы, другие нормативные правовые акты высших представительных органов вступают в силу на всей территории Российской Федерации одновременно по истечении 10 дней со дня их официального опубликования.
Нормативные правовые акты Президента РФ, регулирующие финансовые отношения, вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, а акты Правительства РФ – со дня их подписания.
Акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу с момента опубликования и, как и иные акты, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ (в этом заключается предпосылка их законности).
Порядок вступления в силу финансово-правовых актов субъектов РФ, нормативных актов муниципальных органов определяется ими самостоятельно.
Прекращение действия нормативного правового акта происходит в результате:
• истечения срока, на который был принят юридический документ;
• объявления об утрате его юридической силы (прямое указание на отмену, которое может содержаться в акте более высокой юридической силы или в акте того же уровня);
• принятия управомоченным органом нового акта равной или большей юридической силы, регулирующего тот же круг общественных отношений;
• устаревания юридического документа в связи с исчезновением обстоятельств, которые подлежали регулированию (например, утратили свою актуальность и потому прекратили свое действие нормативные правовые акты, регламентирующие правовой статус Советов народных депутатов, в связи с упразднением этих органов власти на территории бывшего СССР).
Вопрос о действии нормативных правовых актов во времени имеет еще два аспекта.
Во-первых, нормативный правовой акт не имеет обратной силы (эта юридическая аксиома сформулирована еще древнеримскими юристами). Нормативный документ действует только в отношении тех обстоятельств и случаев, которые возникли после введения его в действие. Это правило – необходимый фактор правовой стабильности: граждане и юридические лица должны быть уверены в том, что их правовое положение не будет ухудшено вступлением в силу нового акта.
Во-вторых, нормативный правовой акт может утратить силу, но отдельные его положения, нормы права могут применяться к фактам, имевшим место во время его действия (так называемое переживание закона). Это также относится и к регулированию длящихся правоотношений.
Действие финансово-правовых актов в пространстве — это территориальные ограничения их действия, когда нормативный правовой акт применяется на той территории, на которую распространяется суверенитет государства или компетенция соответствующих органов. Поэтому акты федеральных органов власти, регулирующие финансовые отношения, распространяются на всю территорию Российской Федерации, акты субъектов РФ – на территорию соответствующих субъектов РФ, акты муниципальных органов – на территорию соответствующих административных единиц.
К территории, ограниченной границами государства, относятся: суша, в том числе недра и континентальный шельф, территориальные воды (12 морских миль), воздушное пространство.
К территории государства приравниваются морские, речные и воздушные суда, находящиеся под флагом государства. По правилам международного права военные суда приравниваются к территории государства без исключений, а гражданские морские и воздушные суда – в водах и воздушном пространстве своего государства, открытом море и воздушном пространстве.
Действие финансово-правовых актов по кругу лиц обусловлено следующим обстоятельством: все граждане, лица без гражданства, иностранцы и юридические лица, находящиеся на территории государства, находятся в сфере действия финансового законодательства государства, в котором они пребывают. Юридическая наука и практика знает принцип экстерриториальности. Это юридическая фикция, согласно которой определенные части территории государства – здания иностранных посольств, миссий или их средства транспорта, а также дипломатические представители иностранных государств признаются не находящимися на территории государства, где они реально пребывают, а юридически считаются находящимися на территории того государства, чье посольство помещается в данном здании или чьими представителями они являются. На началах взаимности территории посольств в иностранных государствах считаются территорией соответствующего государства.
Глава 3
Финансово-правовые отношения, их особенности и виды
3.1. Понятие, особенности и элементы финансовых правоотношений
Финансовые правоотношения — это урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носители субъективных прав и юридических обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах обеспеченные государством предписания по образованию, распределению и использованию государственных денежных фондов.
Финансовое правоотношение характеризуется сложным составом и состоит из трех элементов: субъекта, объектов и содержания.
Субъекты – это участники финансового правоотношения (физические лица, организации).
Объект – это то, ради чего люди вступают в финансово-правовые отношения (материальные и духовные блага, доход, прибыль и т. д.).
Содержание – это субъективные права и юридические обязанности, выражающие связь между субъектами (участниками) правоотношения.
Финансовое правоотношение представляет собой разновидность правовых отношений, поэтому оно обладает общими признаками любого правоотношения.
Общим в финансовых правоотношениях является то, что они возникают, изменяются или прекращаются только на основе правовых норм; индивидуально определены участники каждого конкретного правоотношения; правоотношение имеет двусторонний характер и представляет собой связь управомоченной и обязанной сторон; связь между участниками правоотношения выражается через их субъективные права и юридические обязанности; носят волевой характер; находятся под охраной государства.
Финансовые отношения отличаются от иных правоотношений тем, что они:
1) возникают в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований;
2) одним из субъектов в этих правоотношениях всегда является государство в лице органа государственной власти или управомоченного органа (финансовый орган, кредитное учреждение);
3) являются разновидностью имущественных отношений, носящих публичный характер;
4) юридическая ответственность недобросовестного участника финансового правоотношения наступает не перед второй стороной, как в большинстве других отраслей права, а непосредственно перед государством.
Эти отличительные черты, рассматриваемые в совокупности, отграничивают финансовые правоотношения от других видов правоотношений. Например, административные штрафы налагаются определенным органом государства и являются денежными, но они не возникают из финансовой деятельности государства и имеют цель не формирование фондов денежных средств, а наказание правонарушителей, поэтому данные отношения регулируются не финансовым, а административным правом.
В финансовых правоотношениях, как правило, отчетливо выступают два правовых элемента: государственно-властный (организационный) и имущественный.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований регулируется нормативными правовыми актами. В то же время мобилизация и расходование государством денежных средств представляют собой деятельность материального, имущественного характера. Поэтому финансовые правоотношения являются властно-имущественными отношениями.
Властно-имущественный характер типичен и для определенных административных правоотношений (конфискация и реквизиция, административные денежные штрафы, переход в муниципальную собственность бесхозяйного имущества). Однако эти правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе управленческой деятельности государства, не связанной непосредственно с организацией финансовой деятельности, с поступлением денежных средств в доход государства.
Многообразие финансовых правоотношений предполагает разнообразные способы их классификации.
По своему материальному содержанию финансовые правоотношения группируются по следующим видам:
1) бюджетные;
2) налоговые;
3) в области страхования;
4) кредита (государственного и банковского);
5) расчетов, регулируемых финансовым правом;
6) финансовые правоотношения по поводу регулирования денежного обращения и валютного регулирования;
7) контрольные.
В зависимости от способов реализации прав финансовые правоотношения подразделяются на регулятивные и охранительные. Регулятивные финансовые правоотношения основаны на правомерных действиях участников финансовых правоотношений, составляют основу соблюдения финансовой дисциплины и наиболее часто используются субъектами финансового права в процессе аккумулирования, распределения и использования государственных (муниципальных) денежных фондов. С помощью этого вида финансовых правоотношений обеспечивается реализация регулирующей функции права.
Охранительные финансовые правоотношения возникают вследствие совершения правонарушения и означают правовую связь между государством (муниципальным образованием) в лице компетентного органа или должностного лица и правонарушителем в процессе выявления факта финансового правонарушения, а также применения к нарушителю финансово-правовых санкций. Через действие охранительных финансовых правоотношений реализуется охранительная функция права.
В зависимости от структуры финансовой системы России финансовые правоотношения подразделяются на: бюджетные; внебюджетные; кредитные; страховые; складывающиеся в сфере финансовой деятельности предприятий.
В зависимости от характера финансово-правовых норм, лежа-51 щих в основе финансовых правоотношений, последние бывают материальными и процессуальными. Первые возникают на основе материальных норм финансового права и выражают правовой статус субъектов, участвующих в финансовой деятельности государства или муниципальных образований. Процессуальные финансовые правоотношения отражают юридическую форму аккумулирования, распределения и использования государственных (муниципальных) денежных фондов, являются вторичными и гарантирующими (обеспечивающими) относительно материальных правоотношений.
По субъектам финансового правоотношения, возникающего между:
• органами государственной власти; органами государственной власти и управления общей компетенции;
• вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, в том числе финансово-кредитными органами;
• предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами и ведомствами;
• финансовыми органами и предприятиями, учреждениями, организациями;
• финансовыми органами и гражданами;
• самими финансово-кредитными органами.
По структуре их юридического содержания – на простые и сложные;
По своему объекту – на имущественные и неимущественные;
По юридическому характеру взаимоотношений участников – на вертикальные и горизонтальные;
По форме проявления – на двусторонние и многосторонние.
3.2. Объекты и субъекты финансовых правоотношений
Объект правоотношения — это то реальное благо, на использование или охрану которого направлены субъективные права и юридические обязанности.
Объект правоотношения теснейшим образом связан с интересом управомоченной стороны и является благом, находящимся в ее распоряжении и охраняемым государством. Объекты финансовых правоотношений разнообразны. Чаще всего о них можно судить исходя из анализа финансово-правовых норм, ибо они регулируют поведение субъектов относительно определенных объектов, о которых идет речь в самой финансово-правовой норме.
Объектом могут быть разнообразные предметы, представляющие ценность для субъекта финансового права: вещи, деньги, ценные бумаги, работа, услуги, доход, добавленная стоимость и др. Например, по финансовому законодательству централизованные и децентрализованные финансы – объект имущественных финансовых правоотношений, по банковскому законодательству для банков объект – ценные бумаги, выпуск и использование которых используется для извлечения прибыли. По законодательству о налогах и сборах объектом являются налоги, которые исчисляются и уплачиваются в бюджет физическими и юридическими лицами.
В качестве объектов могут быть и действия людей (работа, услуги и т. п.).
Например, объектами имущественного страхования могут быть имущественные интересы, связанные, в частности, с:
• обязанностью возместить причиненный другим лицам вред (страхование гражданской ответственности) (риск ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц, а в случаях, предусмотренных законом, также ответственности по договорам);
• осуществлением предпринимательской деятельности (страхование предпринимательских рисков) (риск убытков от предпринимательской деятельности из-за нарушения своих обязательств контрагентами предпринимателя или изменения условий этой деятельности по не зависящим от предпринимателя обстоятельствам, в том числе риск неполучения ожидаемых доходов).
При совершении противоправных действий осуществляется посягательство на материальные или нематериальные блага. В целях защиты субъективного права в отношении соответствующих объектов компетентные органы принимают индивидуальные решения в рамках охранительных правоотношений. Например, решение о взыскании налогов и сборов, решение об отзыве лицензии у банка за нарушение ведения банковских операций, привлечение к ответственности по итогам выездной налоговой проверки, за нарушение законодательства о налогах и сборах.
Субъекты финансовых правоотношений — это их участники, имеющие субъективные права и юридические обязанности.
Их называют также субъектами права. Следовательно, субъектом финансового правоотношения является индивидуально определенный реальный участник конкретного правоотношения.
Субъектами финансовых правоотношений могут быть юридические и физические лица и, как исключение, социальные общности.
Статус субъекта (участника) финансового правоотношения содержит в себе определенную правовую характеристику, состояние относительно права.
Субъекты финансового правоотношения имеют определенные права и несут обязанности, выполнение и соблюдение которых гарантируют планомерное аккумулирование, распределение и использование государственных (муниципальных) денежных фондов в публичных целях, т. е. обладают правосубъектностью в финансовой сфере.
Финансовая правосубъектность – предусмотренная нормами финансового права способность (возможность) быть участником финансовых правоотношений.
Финансовая правосубъектность представляет собой сложное юридическое свойство, состоящее из двух элементов – финансовой правоспособности и финансовой дееспособности. Финансовая правоспособность — это предусмотренная нормами финансового права способность субъекта иметь финансовые права и нести обязанности, предусмотренные финансово-правовыми актами. Возникает с момента рождения и прекращается смертью физического лица. Финансовая дееспособность — это предусмотренная нормами финансового права способность и юридическая возможность субъекта самостоятельно своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности. Для физического лица характеризуется достижением определенного возраста и возможностью самостоятельно отдавать отчет своим действиям и руководить ими.
Финансовая правосубъектность, таким образом, выступает своеобразным правовым средством включения субъектов финансовых правоотношений в сферу правового регулирования финансового законодательства и является обязательной предпосылкой финансово-правового статуса.
Финансово-правовой статус – это установленная законодательством совокупность прав и обязанностей физических лиц и организаций, предметов ведения и полномочий государственно-территориальных образований и их органов, непосредственно закрепляемых за конкретными субъектами финансового права.
Основная часть субъектов финансовых правоотношений – физические лица. К ним относятся граждане, иностранцы, лица без гражданства, лица с двойным гражданством.
Финансово-правовой статус физических лиц включает в себя правосубъектность и основные права, свободы и обязанности, закрепленные в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах, содержащих нормы финансового права. Например, статус налогоплательщика физическое лицо получает при наличии имущественных благ (при получении дохода, приобретении в собственность движимого и недвижимого имущества).
Среди субъектов финансового права – физических лиц выделяются особые группы – индивидуальные предприниматели и финансовые резиденты.
Индивидуальными предпринимателями являются физические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. В финансово-правовых отношениях индивидуальные предприниматели являются налогоплательщиками, субъектами банковских и расчетных правоотношений. Государственная регистрация физического лица в форме индивидуального предпринимателя и, как следствие, установление государственного контроля за подобной деятельностью позволяют индивидуальным предпринимателям приобретать статус аудиторов, получать лицензии на проведение отдельных валютных операций, осуществлять профессиональную деятельность на рынке государственных ценных бумаг и т. д.
Понятие «финансовые резиденты» нормативно не определено, однако применяется налоговым и валютным законодательством и служит важным элементом правового статуса участников финансовых отношений. По общему правилу налоговыми и валютными резидентами признаются физические лица, фактически находящиеся на территории Российской Федерации не менее 183 дней в календарном году.
Физические лица вступают в различные финансовые правоотношения как напрямую, так и опосредованно. Наибольшее число индивидуальных субъектов участвует в налоговых, банковских, валютных, кредитных отношениях.
Юридические лица как субъекты финансовых отношений характеризуются специальной правосубъектностью.
Специальная правосубъектность организаций в финансовой сфере выражается в их компетенции, т. е. совокупности полномочий, прав, обязанностей, которыми наделена организация для осуществления своих функций, достижения поставленных перед ними целей. Организации различаются по компетенции, закрепленной в нормативных правовых актах: законе, уставе, положении и т. п.
Организации могут быть государственными и негосударственными. Как субъектов финансовых правоотношений их можно подразделить на следующие группы.
Первая группа: государство в целом. Российская Федерация и субъекты РФ могут быть участниками финансовых правоотношений.
Применительно к финансовому праву государство в целом является субъектом относительно: материальных и процессуальных бюджетных прав; установления федеральных налогов и сборов; взимания налогов; возврата и ответственности за излишне взысканные налоги и сборы; государственного кредита; денежной эмиссии; валютного регулирования. Таким образом, Российская Федерация выступает в качестве суверена и казны, причем применительно к различным сферам финансовой деятельности эти критерии присутствуют как в совокупности (например, в бюджетном праве), так и отдельно (например, в отношении денежной эмиссии или государственного кредита).
Российское государство – субъект финансового права не только в целом, но и посредством субъектов РФ, через которые также реализуется суверенитет Российской Федерации. Субъекты РФ являются субъектами финансового права также в бюджетных отношениях, в отношениях по установлению и взиманию региональных налогов и сборов, а также в отношениях по поводу государственного кредита.
Вторая группа: органы государства, выполняющие функции управления и принуждения, обладающие властными полномочиями в сфере финансов и финансовой деятельности (законодательные, исполнительно-распорядительные, судебные, контрольно-надзорные и иные органы федерального и регионального уровня). Они выступают субъектами финансовых отношений при распределении бюджетных средств, проведении финансового контроля, выдаче кредитов.
Третья группа: государственные и муниципальные предприятия, занимающиеся хозяйственной деятельностью, действующие на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления.
Четвертая группа: муниципальные образования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет муниципальное образование как муниципальный район – несколько поселений, объединенных общей территорией, городское поселение, сельское поселение, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Особый правовой статус муниципальных образований проявляется в том, что именно к ведению муниципальных образований относятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления, для реализации которых ему необходимо осуществлять финансовую деятельность, т. е. быть субъектом финансового права.
Муниципальное образование является субъектом финансового права относительно: муниципальной бюджетной деятельности; введения местных налогов и сборов; выпуска муниципальных займов; финансовой деятельности муниципальных предприятий. Права и обязанности муниципальных образований как субъектов финансового права от их имени реализуют соответствующие органы местного самоуправления либо непосредственно население муниципального образования.
Пятая группа: общественные организации. К ним относятся партии, профсоюзы, творческие союзы, спортивные общества, фонды, юридические консультации и другие организации и добровольные объединения граждан. Все они наделяются специальной правосубъектностью (компетенцией) для реализации задач и целей, ради которых они созданы. Например, в банковской, страховой деятельности и т. д. Многие из них признаются в качестве юридических лиц, следовательно, выступают в качестве субъектов финансово-имущественных правоотношений.
Шестая группа: коммерческие организации. К ним относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, действующие в сфере частного бизнеса. Все они являются юридическими лицами и, соответственно, являются субъектами финансовых, налоговых, валютных правоотношений.
3.3. Юридические факты в финансовом праве
Юридические факты — это конкретные жизненные обстоятельства, вызывающие в соответствии с действием юридических норм возникновение, изменение или прекращение правоотношений.
Рассматриваемые факты называются юридическими, поскольку предусмотрены в нормах права: прямо – в гипотезе, косвенно – в диспозиции, санкции. Как только в жизни появляются факты, указанные в гипотезе нормы, последняя начинает действовать, т. е. лица – адресаты нормы приобретают права и обязанности, названные в ее диспозиции (санкции).
Диспозиция финансово-правовой нормы предписывает, каким может или должно быть поведение активной стороны. Действия лиц, совершаемые в соответствии с предписаниями диспозиции финансово-правовой нормы, являются юридическими фактами, реализующими права и обязанности. Следовательно, фиксируя права и обязанности, диспозиция косвенно указывает на юридические факты.
Кроме того, факты называются юридическими потому, что вместе с нормами права определяют конкретное содержание взаимных прав и обязанностей сторон. Например, содержание прав и обязанностей налогоплательщика при отсрочке, рассрочке налоговых платежей устанавливается не столько нормами налогового кодекса, сколько договором между налогоплательщиком и налоговым органом, а последний является юридическим фактом.
Очень часто для возникновения правоотношения требуется фактический состав, т. е. совокупность двух или нескольких фактических обстоятельств, наличие которых необходимо для наступления юридических последствий (так, для возникновения кредитных правоотношений необходимы достижение определенного возраста, наличие трудового стажа, зарплаты и решение банка о выдаче кредита).
Финансовые правоотношения возникают, изменяются и прекращаются при наличии определенных условий – планового аккумулирования, распределения и использования государственных (муниципальных) денежных фондов, предусмотренных нормами финансового права.
Юридические факты в финансовом праве представляют собой разнообразные жизненные обстоятельства, а потому их можно классифицировать по различным основаниям. Важнейшим является деление юридических фактов, во-первых, по тем последствиям, которые они влекут, и, во-вторых, по их волевому содержанию.
Правообразующие факты вызывают возникновение финансовых правоотношений. Например, приобретение земельного участка образует возникновение обязанности по уплате земельного налога; получение кредита на основании кредитного договора; заключение трудового договора и т. д.
Правоизменяющие факты изменяют финансовые правоотношения.
Например, изменение ставки по налогу, введение налоговой льготы.
Правопрекращающие факты обусловливают прекращение финансовых правоотношений. Таковыми являются действия лица по исполнению юридической обязанности (уплата долга кредитору прекращает отношение по договору займа). Однако правоотношение может прекращаться не только в результате реализации субъективных прав и обязанностей, но и вследствие, например, смерти человека (субъекта права), гибели человека (субъекта права), гибели вещи (объекта правоотношения).
Один и тот же факт способен вызвать несколько юридических последствий. В частности, смерть гражданина одновременно может вызвать возникновение правоотношения по наследованию, прекращению налоговой обязанности, изменение правоотношения по кредитному договору.
По волевому признаку юридические факты делятся на события и деяния (действие или бездействие).
События — это такие юридические факты, наступление которых не зависит от воли субъектов правоотношения (пожар от удара молнии, истечение срока, естественная смерть человека и др.).
Действия — волевые акты поведения людей, внешнее выражение их воли и сознания. Они могут быть правомерными и неправомерными. Правомерные действия совершаются в рамках предписаний действующих финансово-правовых норм. Они подразделяются на индивидуальные юридические акты и юридические поступки. Индивидуальные юридические акты — внешне выраженные решения людей, направленные на достижение правового результата в финансовой сфере. К ним относятся акты применения права (решения судебных и административных органов), договоры между организациями, заявления граждан и другие волеизъявления, вызывающие правовые последствия. Юридические поступки есть фактическое поведение людей, составляющее содержание реальных жизненных отношений (например, уплата налогов, возврат долга, передача вещей и денег по договору купли-продажи). Юридические поступки вызывают правовые последствия независимо от того, были они направлены на достижение указанных последствий или нет. Неправомерные действия — это преступления и проступки, идущие вразрез с предписаниями норм финансового права.
Бездействие – это пассивное поведение, не имеющее внешнего выражения. Бездействие может быть правомерным (соблюдение запретов) и неправомерным (неисполнение обязанности).
3.4. Способы защиты прав субъектов финансового права
Под способами защиты прав понимаются закрепленные законом материально-правовые и процессуальные меры принудительного характера, посредством которых восстанавливаются (признаются) нарушенные (оспариваемые) права и осуществляется воздействие на правонарушителя.
Нормативными финансово-правовыми актами федерального уровня предусмотрены следующие способы защиты прав субъектов финансовых правоотношений: президентский, административный, судебный, прокурорский, самозащита прав.
Президентский способ защиты, обусловлен специальным (особым) статусом Президента РФ.
Президентский способ защиты носит публично-властный характер, так как он всегда связан с реализацией властных полномочий Президента РФ как гаранта Конституции РФ, так как именно он обеспечивает согласованное функционирование и эффективное взаимодействие органов государственной власти.
Это обусловлено тем, что важной особенностью Конституции РФ является то, что Президент РФ как бы не входит ни в одну из трех ветвей власти, хотя именно он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент РФ занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция РФ возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами. Это отражено в ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, согласно которой «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской
Федерации, прав и свобод человека и гражданина» и ч. 3 ст. 80: «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства».
Правовое положение Президента РФ характеризуется прежде всего тем, что он является главой государства, из чего следует, что он – первый среди государственных должностных лиц, единственный, кто избирается всем избирательным корпусом Российской Федерации. Он представляет Российскую Федерацию внутри страны и на международной арене. Исходя из сложившейся международной практики это означает, что его заявления и акции не нуждаются в каком-либо удостоверении, для этого не требуется каких-либо специальных полномочий.
Важно подчеркнуть, что Президент РФ всегда действует ex officio, т. е. на основании факта, что именно он является главой суверенного государства.
В финансовой сфере Президент РФ также занимает особое положение. Например, с Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ начинается стадия составления проекта федерального бюджета, в котором определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год. Это объясняется тем, что Президент РФ как глава государства наделен правом обращения с посланиями к федеральному законодательному органу, правом законодательной инициативы и отлагательного вето.
Также Президенту РФ могут быть обжалованы любые действия (бездействие) контролирующих органов в финансовой сфере[4].
Административный способ защиты предполагает обращение за защитой и восстановлением нарушенного права к вышестоящему органу власти по отношению к органу, принявшему решение или выполнившему действие. Процессуальный порядок реализации административного способа защиты проще, решение жалобы основывается на общих правилах рассмотрения жалоб и заявлений органами власти и предусматривает в основном месячный срок рассмотрения, если иное не установлено законодательством. Кроме того, административный порядок предполагает упрощенное производство по поданной жалобе, вынесение решения по ней. Вместе с тем административный порядок в ряде случаев не отрицает возможности обращения впоследствии за защитой в суд либо предоставляется альтернативный порядок защиты прав субъектов финансовых правоотношений. Соответственно в различных по виду финансовых отношениях имеются свои особенности в его применении. Например, в соответствии со ст. 137 НК РФ в административном порядке со стороны налогоплательщиков или налоговых агентов обжалованию подлежат акты налоговых органов как ненормативного, так и нормативного характера.
Вместе с тем Налоговый кодекс РФ устанавливает два условия, соблюдение которых необходимо для защиты нарушенных прав налогоплательщиков или налоговых агентов:
1) ненормативные акты налоговых органов, а также действия или бездействие должностных лиц этих органов должны, по мнению налогоплательщика или налогового агента, нарушать его права;
2) нормативные правовые акты налоговых органов обжалуются в порядке, предусмотренном не НК РФ, а иным федеральным законодательством.
Судебный порядок защиты прав субъектов финансового права. Эта возможность гарантирована им федеральными конституционными законами: от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», а также Арбитражным процессуальным, Бюджетным и Налоговым кодексами РФ.
В основной части финансовых отношений для граждан действует общий порядок, предусмотренный Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Право на обжалование имеет любой гражданин, считающий, что нарушены его права и свободы, незаконно на него возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности либо созданы препятствия для осуществления его прав и свобод. Юридические лица – субъекты финансового права – вправе обращаться за судебной защитой и в том случае, если оспариваемые финансовые отношения оформлялись договором. К экономическим спорам относятся споры: о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции в бесспорном порядке, с нарушением требований закона или иного нормативного акта; о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами, осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный порядок их взыскания; о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном порядке.
Гарантией судебной защиты выступает отнесение к экономическим спорам, разрешаемым арбитражным судом, споров о признании недействительными ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных органов. Важной гарантией выступает предусмотренное Конституцией РФ положение о возмещении гражданам и юридическим лицам ущерба, причиненного незаконными действиями органов государственной власти и их должностными лицами, а также возможность привлечения их к дисциплинарной ответственности на основании решения суда.
В последнее время значительно возросла роль Конституционного Суда РФ в защите нарушенных прав и законных интересов субъектов финансового права. Полномочия Конституционного Суда РФ, закрепленные в ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», предусматривают возможность рассмотрения и разрешения запросов и жалоб, в том числе в финансовой сфере, о соответствии Конституции РФ законов, других нормативных актов, разрешения вопросов о компетенции между государственными органами, о конституционности примененных в отношении граждан норм, нарушающих конституционные права и свободы граждан.
Существенная роль в защите и восстановлении нарушенных прав и законных интересов субъектов финансового права принадлежит прокуратуре РФ, которая согласно Конституции РФ (ст. 129) и Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» составляет единую централизованную систему, осуществляет надзор за исполнением действующих на территории России законов, предпринимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение нарушителей к ответственности.
Прокуратура осуществляет надзор за исполнением финансового законодательства. Осуществляя надзор за исполнением финансового законодательства, органы прокуратуры вправе проводить проверки по исполнению и соблюдению финансового законодательства. Подобные проверки проводятся в связи с поступающими в прокуратуру жалобами, заявлениями, а также иными сведениями о фактах финансовых правонарушений. В случае установления фактов нарушений финансового законодательства прокурор вправе принять следующие меры: внести представление об устранении нарушений закона; опротестовать противоречащие закону акты, изданные или принятые органами государственной власти, органами местного самоуправления или финансовым органом; обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных финансовых прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства; возбудить производство по факту финансового правонарушения.
Защита нарушенных прав субъектов финансового права осуществляется не только мерами, прямо названными действующим законодательством. В целях предотвращения финансово-правовых конфликтов государство предоставляет физическим лицам и организациям право на самозащиту своих прав, которое наиболее распространено в налоговом праве. В соответствии с подп. 11 п. 1 ст. 21 НК РФ налогоплательщик имеет право не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов, иных уполномоченных органов и их должностных лиц, не соответствующие Налоговому кодексу РФ или иным федеральным законам. На практике невыполнение налогоплательщиком неправомерных актов и требований налоговых органов ведет к привлечению к налоговой ответственности налогоплательщика, поскольку критерии неправомерности акта или требования у налогоплательщиков и налоговых органов различны.
Способы защиты нарушенных прав налогоплательщиков имеют законодательно установленные гарантии реализации. Так, НК РФ устанавливает презумпцию правоты налогоплательщика в случаях неустранимости сомнений, противоречий и неясности актов законодательства о налогах и сборах (ст. 3); предоставляет налогоплательщикам право не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц, которые не соответствуют Налоговому кодексу РФ или иным федеральным законам (ст. 21); предусматривает возможность защиты налогоплательщиком своих прав после окончания производства по делу о налоговом правонарушении посредством использования процедуры изменения сроков уплаты налогов и пеней в форме отсрочки, рассрочки или налогового кредита (ст. 63–67).
Глава 4
Финансовые правонарушения и финансово-правовая ответственность
4.1. Понятие, признаки, классификация финансового правонарушения
К сожалению, далеко не всегда субъекты финансового права действуют правомерно. Зачастую нормы права нарушаются, совершается не только нежелательное, но и недопустимое, вредное для общества поведение. Такое поведение – антипод правомерного, оно характеризуется как финансовое правонарушение.
Финансовое правонарушение является самостоятельным основанием для применения к правонарушителю финансово-правовой ответственности. До настоящего времени финансовое законодательство не содержит единого определения понятия финансового правонарушения, но закрепляет определения его разновидностей.
Согласно ст. 106 НК РФ налоговым правонарушением признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и их представителей, за которое НК РФ установлена ответственность. Согласно ст. 281 БК РФ нарушением бюджетного законодательства признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.
Указания на разновидности финансовых правонарушений содержатся в законодательных актах, регулирующих валютные, страховые, кредитные, расчетные, публичные банковские отношения и т. д.
Понятие финансового правонарушения можно определить исходя из общей концепции определения понятия правонарушения.
Финансовое правонарушение — общественно вредное, противоправное, виновное деяние, в форме действия или бездействия, дееспособного субъекта финансового права, влекущее ответственность, установленную финансовым законодательством.
Данное определение содержит следующую совокупность наиболее важных юридических признаков финансового правонарушения:
1) финансовое правонарушение – это общественно вредное (опасное) деяние. Финансовое правонарушение это прежде всего деяние людей. Как правонарушение не могут характеризоваться мысли, убеждения, намерения человека, если они не проявились в действительности. Правонарушение всегда наносит вред существующим в обществе материальным ценностям, это деяние, посягающее на правопорядок, интересы общества и его членов в сфере финансов и финансовой деятельности государства.
Финансовое правонарушение – это противоправное деяние.
Финансовое правонарушение представляет собой деяние, нарушающее нормы финансового законодательства. Противоправность является юридической формой (выражением) материальной характеристики общественного свойства финансового правонарушения. Правонарушением, содержащим признаки финансового правонарушения, считается только деяние, предусмотренное финансовым законодательством. Противоправное деяние в финансовой сфере может совершаться в форме действия (например, уклонение от уплаты налогов, воспрепятствование проведению налогового контроля; отказ предоставить Счетной палате РФ необходимые сведения и т. д.) или бездействия (например, неперечисление из-за границы валютной выручки; несообщение банком в налоговые органы об открытии счетов, непредставление в налоговые органы отчетности, неуплата налогоплательщиком причитающейся суммы налога, неперечисление банком в бюджет соответствующих налоговых платежей по поручениям своих клиентов, неудержание налоговым агентом суммы налога на доходы физических лиц и т. д.);
2) финансовое правонарушение – это виновное деяние.
Финансовое правонарушение совершается виновно (умышленно или по неосторожности). Виновность означает предусмотренное финансовым законодательством психическое отношение лица в форме умысла или неосторожности к совершаемому деянию и его последствиям. Оно осуществляется под воздействием сознания и воли человека, это деяние, совершенное дееспособным субъектом.
Прямое указание на виновность в качестве обязательного признака налогового правонарушения содержит НК РФ. Тот или иной вид формы вины зафиксирован в нормах НК РФ, определяющих составы правонарушений. Большинство составов налоговых правонарушений, установленных НК РФ, предполагает наличие неосторожной формы вины. БК РФ при характеристике бюджетного правонарушения не называет виновность, однако наличие и необходимость для финансово-контрольных органов ее установления прослеживается в составах конкретных бюджетных правонарушений. Многие финансовые правонарушения совершаются в форме прямого умысла, однако скрытый характер финансовых правонарушений не позволяет правоохранительным органам доказать прямой умысел;
3) финансовое правонарушение – это наказуемое деяние.
Совершение финансового правонарушения влечет для нарушителя негативные последствия в виде финансовых санкций. Наказуемость является формальным признаком финансового правонарушения, поскольку финансовым правонарушением признается совершенное противоправное деяние субъектов финансового права, ответственность за которое предусмотрена финансовым законодательством. Сущность наказуемости как формального признака финансового правонарушения заключается в угрозе применения финансовых санкций к виновным лицам при нарушении ими запрета совершать какие-либо деяния либо не совершать действия, юридические признаки которых закреплены охранительными нормами финансового законодательства (гл.16 и 18 НК РФ, гл. 28 БК РФ и др.). Установление ответственности за финансовые правонарушения только федеральным финансовым законодательством является императивной нормой, и, таким образом, никакие иные нормативные правовые акты не могут содержать положений, относящихся к финансовой ответственности.
Следует учесть, что только при наличии совокупности указанных выше признаков деяние может считаться финансовым правонарушением.
4.2. Юридический состав финансового правонарушения
Юридическое значение рассмотренные в предыдущем параграфе признаки финансового правонарушения получают через правовую категорию «состав правонарушения».
Состав финансового правонарушения — это совокупность субъективных и объективных элементов, установленных нормами финансового права, необходимых и достаточных для характеристики противоправного деяния как финансового правонарушения.
Состав финансового правонарушения включает в себя следующие четыре элемента: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.
Объект финансового правонарушения составляют охраняемые законодательством общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправления. Объектом правонарушения является то, на что оно посягает, чему причиняет или может причинить какой-либо вред. Финансовые правонарушения характеризуются общностью объекта посягательств – это финансовая компетенция государства и его законные интересы в имущественных (финансовых) отношениях, охраняемые финансовым законодательством. Общим объектом финансовых правонарушений могут быть как материальные, так и процессуальные права государства: нарушения бюджетного законодательства препятствуют нормальному функционированию бюджетной системы, не позволяют последовательно осуществлять бюджетный процесс, расходовать государственные денежные средства по целевому назначению; нарушения налогового законодательства препятствуют полноценному формированию доходных частей бюджетов и внебюджетных фондов, не позволяют осуществлять налоговый контроль, нарушают права законопослушных налогоплательщиков; несоблюдение валютного законодательства нарушает порядок осуществления операций с валютой и валютными ценностями, препятствует образованию золотовалютного запаса государства и т. д.
Помимо общего объекта финансовые правонарушения имеют видовой объект, обусловленный сферой охраняемых финансовым законодательством общественных отношений. Специфика в объекте посягательств свойственна всем видам финансовых правонарушений – налоговым, бюджетным, валютным, банковским, страховым, расчетным и т. д.
Каждое финансовое правонарушение имеет непосредственный объект. Например, непосредственными объектами конкретного налогового правонарушения могут являться императивно установленные отношения по взиманию налогов и сборов, отношения по осуществлению налогового контроля, а также в случаях, прямо предусмотренных НК РФ, – отношения в процессе осуществления контроля за уплатой сборов во внебюджетные фонды.
Объективная сторона финансовых правонарушений представляет собой внешне выражение (проявление) финансовых правонарушений в реальной действительности, их последствия для общества и индивида, степень общественной опасности. Применительно к каждому виду финансовых правонарушений основания привлечения к ответственности за их совершение установлены внутриотраслевыми нормативными правовыми актами – НК РФ, БК РФ, Федеральным законом от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» и др.
Признаки объективной стороны подразделяются на обязательные и факультативные. Обязательными признаками объективной стороны финансовых правонарушений следует считать: само противоправное деяние и его последствия, наличие причинной связи между деянием и последствиями. Нарушитель финансового законодательства подлежит ответственности только в том случае, если наступившие общественно опасные последствия находятся в прямой причинной связи с совершенным им противоправным деянием. Для финансовых правонарушений с материальным составом необходимо наличие противоправного деяния и причинной связи между деянием и последствием. Отсутствие причинной связи является основанием для освобождения лица от финансовой ответственности.
Факультативными признаками объективной стороны финансовых правонарушений являются место, способ, условия, время, систематичность и повторность совершения правонарушения.
Деяния, составляющие объективную сторону финансовых правонарушений, могут выражаться как в действиях, так и в бездействии.
Субъектом финансового правонарушения является лицо, совершившее правонарушение, правонарушитель. Субъектом может быть как физическое, так и юридическое лицо.
Физические лица могут быть привлечены к ответственности за нарушения финансового законодательства с 16-летнего возраста. Кроме возраста на возможность отнесения физического лица к субъектам финансовой ответственности влияют еще два обстоятельства. Во-первых, привлекаемое лицо должно быть вменяемым, т. е. понимать значение своих действий и руководить ими. Во-вторых, на момент совершения финансового правонарушения физическое лицо должно обладать дееспособностью. Последнее обстоятельство имеет важное значение при привлечении к налоговой ответственности, поскольку виновное лицо должно иметь реальную возможность уплачивать за счет собственных денежных средств.
Читать бесплатно другие книги:
