Административное право. Том I Мазурин Станислав
Для административно-правого регулирования, характерны две группы административно-правовых норм: предписания и запреты, без которых немыслима никакая управленческая деятельность. Вместе с тем, наряду с предписанием (обязыванием) и запретом, в управленческой деятельности используются дозволение, поощрение и наказание.
Все нормы административного права, как и все иные правовые нормы, имеют свою структуру, внутреннее строение, Вместе с тем эта структура имеет свои особенности, отличающие ее от многих других правовых норм. Так, структура административно-правовой нормы включает в себя три основных элемента: гипотезу, диспозицию и санкцию. Многие правовые нормы иных правовых отраслей гипотезы в себе не содержат. Вместе с тем, в нормах административного права, в зависимости от их характера, вместо санкции может выступать и такой элемент как поощрение (например, за достижение высоких результатов при создании общественно-полезных ценностей).
Гипотеза (предположение), является частью административно-правовой нормы, содержащей указание на фактические условия применения правовой нормы в виде юридических фактов (например, совершение конкретного правонарушения.). Гипотеза устанавливает область действия следующего за ней элемента – диспозиции.
Диспозиция правовой нормы отражает форму ее действия (внешнего выражения) в виде предписания, запрета, или дозволения.
Диспозиция указывает на возможное и должное поведение субъектов правоотношения, которое выражается в виде действия, или бездействия, частично отражает правовой статус этих субъектов.
Санкция, правовой нормы, содержит указание на способ воздействия на виновного правонарушителя, устанавливает обязанность виновного лица претерпеть определенные государством материальные, правовые, либо физические лишения (ограничения), либо меры нравственного характера (предупреждение).
При этом важно иметь в виду, что санкция указывает не любое административное воздействие, а лишь такое, применение которого предусмотрено нормой в связи с правонарушением. Поэтому административно-предупредительные меры (установление карантина, закрытие границы, оцепление места наводнения, землетрясения, а также реквизиция) не могут быть отнесены к санкциям, ибо они не связаны с совершением правонарушения.[15]
Однако не во всех нормах содержатся такие санкции. В некоторых правовых нормах, как нами уже было отмечено, может содержаться и такой элемент, как поощрение.
Поощрение – это часть правовой нормы, предусматривающая публичное признание заслуг физического или юридического лица за совершение социально полезных действий, связанных с добросовестным выполнением им общественного долга, в проявлении особых заслуг перед государством, определяемых диспозицией нормы (например, награждение физического лица, за спасение людей в результате возникновения чрезвычайных обстоятельств и др.).
Авторами многих учебников по административному праву представлена видовая классификация административно-правовых норм. В частности профессор Коренев А. П., предлагает классифицировать все административно-правовые нормы по следующим основаниям[16]:
– по предмету регулирования;
– по методу воздействия на поведение субъектов административного права;
– по форме предписания;
– по пределам действия (в пространстве, во времени, по субъектам).
По предмету регулирования. Административно-правовые нормы регулируют материальные и процессуальные управленческие отношения. Если нормы регулируют саму сущность управленческих отношений, то они считаются материальными, а если же нормы регулируют порядок реализации, применения права, то они признаются административно-процессуальными нормами. Последние направлены на проведение в жизнь материальных норм.
По методу воздействия на поведение субъектов административного права: обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, поощрительные.
Административно-правовая норма по-разному воздействует на поведение участников общественных отношений: она может либо обязывать к действию, либо уполномочивать совершать определенные действия, либо запрещать совершать действия, либо поощрять к действию. В соответствии с характером сформулированного в норме правила административно-правовые нормы подразделяются на обязывающие, уполномочивающие, запретительные и поощрительные.
Этот перечень можно дополнить такими нормами как рекомендательные нормы, нормы административного принуждения и иные ограничительные нормы, устанавливающие административную ответственность.
По форме предписания. Административно-правовые нормы по форме предписания подразделяются на категорические (императивные), рекомендательные и диспозитивные.
Категорические (императивные) нормы содержат правила, непосредственно определяющие поведение субъектов при наступлении сформулированных в них условий, которые не могут быть изменены или заменены иными обстоятельствами по соглашению сторон данного правоотношения.
Рекомендательные нормы содержат определенные советы, рекомендации о целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий. Рекомендательная норма обязывает (в форме совета) субъекта права к совершению определенных действий, предоставляя ему возможность самостоятельно определить пути и способы выполнения предусмотренных нормой обязанностей, либо предписывает субъекту выполнение предусмотренных нормой действий, но допускает возможность конкретизации общих положений нормы, исходя из сложившейся фактической ситуации.
Диспозитивные нормы содержат правило, которое предоставляет возможность участникам административного правоотношения в рамках нормы самим определять права и обязанности. И только в случае отсутствия взаимного соглашения вступает в силу правило нормы. Диспозитивные нормы в административном законодательстве встречаются относительно редко. Это объясняется управленческим характером общественных отношений.
По пределу действия (в пространстве, во времени, по субъектам). Административно-правовые нормы действуют в пределах Российской Федерации и за ее границами (нормы, регулирующие деятельность органов, организаций и должностных лиц, а также граждан России за границей). Соответственно территориальным масштабам действия административно-правовые нормы бывают:
– общероссийские;
– действующие в пределах территорий республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований;
– местные;
– межтерриториальные и специальные, т. е. действующие в пределах нескольких территориальных единиц (краев, областей, районов и др.);
– распространяющие свое действие на определенную часть территориальной единицы.
По действию во времени, административно-правовые нормы делятся на срочные, т. е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Как срочные, так и бессрочные нормы могут быть длительными и кратковременными. Разновидностью срочных норм являются чрезвычайные нормы, т. е. нормы, ограниченные во времени исключительными обстоятельствами: стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, межнациональными конфликтами и другими факторами, предусмотренными законодательством о чрезвычайном положении[17].
Представленную профессором Кореневым А. П. классификацию правовых норм, можно дополнить такими основаниями как круг лиц, на которых эти нормы распространяют свое действие, по источнику их образования, по юридической силе, по целевому назначению и по форме выражения.
По кругу лиц, т. е. по субъектам (адресатам), на которых эти нормы распространяются свое влияние, чье поведение они регулируют (поведение физических лиц, юридических лиц, общественных организаций, муниципальных органов, должностных лиц, государственных служащих и др.) в сфере государственного управления, а также деятельность государственных органов, предприятий, учреждений и организаций (юридических лиц):
По источнику образования нормы административного права можно разделить на нормы, принимаемые законодательными органами власти, нормы, принимаемые Президентом РФ и нормы исполнительных органов власти.
По юридической силе административно правовые нормы подразделяются в соответствии с юридической силой правовых источников, в которых они закреплены. Высшую юридическую силу имеют административно-правовые нормы, распространяющие свое влияние на всей территории Российской Федерации: нормы вытекающие из международных договоров и соглашений, административно правовые нормы, вытекающие из Конституции РФ, к ним следует отнести нормы-принципы, далее идут административно-правовые нормы вытекающие из Федеральных законов и кодексов РФ, после них идут подзаконные административно-правовые нормы, закрепленные в актах Президента РФ, Правительства РФ. Замыкают указанный перечень административно правовые нормы, распространяющие свое влияние только на территории какого-либо одного субъекта Российской Федерации, исходящие из законов субъектов Российской Федерации.
По целевому назначению, правовые нормы можно разделить на правоохранительные, обеспечивающие охрану прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц, и нормы, устанавливающие административно-правовой статус различных субъектов государственных управленческих отношений.
По форме выражения, административно-правовые нормы можно классифицировать на письменные, конклюдентные и устные.
Конклюдентные нормы имеют отношение к выполнению юридически значимых, визуально обозримых действий субъекта управления, которые понятны и обязательны для других участников управленческих отношений, например, жесты регулировщика дорожного движения. Конклюдентными нормами являются так же знаки дорожного движения и дорожные разметки. Конклюдентные нормы имеют ссылки на письменные нормы, которые носят разъяснительный характер.
Устные административно-правовые нормы в практике государственного управления встречаются значительно реже остальных норм, они представлены в виде устного требования, распоряжения, или предупреждения. Например, требование сотрудника полиции к физическому лицу, или группе лиц, о прекращении противоправного поведения, невыполнение такого требования, основанного на законе, влечет неблагоприятные последствия для правонарушителей, в виде дополнительного наказания за неповиновение представителю государственной власти. Устные правовые нормы могут иметь место и при совершении участниками государственного управления социально полезных действий. Например, за добросовестное выполнение приказа начальника, он может объявить своему подчиненному устную благодарность перед строем. Такие нормы носят стимулирующий превентивный характер, побуждающий других участников управленческих отношений к совершению социально полезных действий.
Чаще всего, правовые нормы имеют письменную форму выражения, которая отражена в законах и подзаконных актах.
Основания прекращения действия административно-правовой нормы:
1) истечение срока действия правового акта, в котором закреплена правовая норма;
2) объявление об утрате юридической силы правовой нормы, или правового акта, в котором она закреплена;
3) принятие нового нормативно-правового акта равной или большей юридической силы, регулирующего тот же круг управленческих отношений;
4) прекращение существования общественных отношений, в связи с которыми был принят нормативно-правовой акт, в котором была закреплена регулирующая эти отношения правовая норма;
5) прекращение действия правовой нормы в связи с ее исполнением, если эта правовая норма предусматривает одноразовое ее применение в сфере государственного управления (например, исполнение бюджетного обязательства)
В правовой системе государства существует принцип обратной силы закона. Так в Конституции РФ предусмотрено положение о том, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, за совершение противоправного действия до его вступления в законную силу, обратной силы не имеет. Лицо, совершившее административное правонарушений, будет привлечено к ответственности по закону, действовавшему в момент его совершения. Вместе с тем, Закон, отменяющий или смягчающий юридическую ответственность, обратную силу имеет (ст.54 ч.2 Конституции РФ).
Действие административно-правовых норм по субъектам означает, что административно-правовые нормы могут оказывать свое регулятивное воздействие на различных субъектов государственных управленческих отношений: на субъекты РФ, должностных лиц, граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, на юридических лиц, общественные организации и объединения, на государственных служащих и служащих муниципальных организаций. Распространение своего действия на различных субъектов, указывается в правовых актах, закрепляющих правовые нормы, либо в самих правовых нормах.
1.6. Реализация административно-правовых норм
Под реализацией административно-правовой нормы понимается практическое ее применение субъектами исполнительной власти к определенным общественным отношениям, подлежащим урегулированию. В теории административного права существуют различные формы (способы) реализации административно-правовых норм. К таким общепризнанным способам относятся четыре самостоятельных вида:
1) – исполнение своих обязанностей;
2) – соблюдения запретов;
3) – использования своих прав;
4) – применение правовых норм.
Первые три способа могут применяться абсолютно всеми дееспособными субъектами административно-правовых отношений. Четвертый способ применяется исключительно правоприменительными органами.
Реализация административно-правовых норм в форме исполнения, предусматривает активное поведение, направленное на исполнение установленных правовой нормой обязанностей субъектами государственного управления. Например, в п.п. 2, 3 ст. 27 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 03.07.2016, с изм. от 19.12.2016), для сотрудников полиции установлены такие обязанности как: выполнение служебных обязанностей в соответствии с должностным регламентом (должностной инструкцией); выполнение приказов и распоряжений руководителей (начальников), отданных в установленном порядке и не противоречащие федеральному закону.
Соблюдение запретов связано с воздержанием субъекта административного права от социально вредных, или опасных действий, выраженных в предписании правовой нормы. Например, в п.3 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202–1-ФЗ (действующая редакция, 2016), сказано, что никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения, а в п.5 ст. 10 этого же закона говорится о запрете пересылки жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются.
Соблюдение может осуществляться без вступления субъекта административного права в административно-правовые отношения. Большинство норм Особенной части КоАП РФ, устанавливающих виды административных правонарушений представляют собою правовые запреты и реализуются в виде их соблюдения, т. е. воздержания от совершения указанных в них действий.
Следует иметь в виду, что соблюдение, в широком смысле слова является непременным условием всех других форм реализации норм административного права[18].
Реализация административно-правовых норм в форме использования заключается в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, связанных с осуществлением своих субъективных прав в сфере государственного управления. Подобно исполнению использование осуществляется активным способом, но в отличие от исполнения при использовании реализуются субъективные права. При этом, субъект административного самостоятельно решает вопрос, использовать ему свое субъективное право, либо воздержаться от действий по его использованию. Например, в ст. 21 Федерального закона «О полиции», от 07.02.2011 № 3-ФЗ, сотрудникам полиции предоставлено право лично или в составе подразделения (группы) применять специальные средства:
1) для отражения нападения на гражданина или сотрудника полиции;
2) для пресечения преступления или административного правонарушения;
3) для пресечения сопротивления, оказываемого сотруднику полиции;
4) для задержания лица, застигнутого при совершении преступления и пытающегося скрыться;
5) для задержания лица, если это лицо может оказать вооруженное сопротивление;
6) для доставления в полицию, конвоирования и охраны задержанных лиц, лиц, заключенных под стражу, лиц, осужденных к лишению свободы, лиц, подвергнутых административному наказанию в виде административного ареста, а также в целях пресечения попытки побега, в случае оказания лицом сопротивления сотруднику полиции, причинения вреда окружающим или себе;
7) для освобождения насильственно удерживаемых лиц, захваченных зданий, помещений, сооружений, транспортных средств и земельных участков;
8) для пресечения массовых беспорядков и иных противоправных действий, нарушающих движение транспорта, работу средств связи и организаций;
9) для остановки транспортного средства, водитель которого не выполнил требование сотрудника полиции об остановке;
10) для выявления лиц, совершающих или совершивших преступления или административные правонарушения;
11) для защиты охраняемых объектов, блокирования движения групп граждан, совершающих противоправные действия.
При этом, сотрудники полиции самостоятельно определяют вид того, или иного, допустимого Законом специального средства, в зависимости от складывающейся ситуации.
Сущность применения административно-правовых норм состоит в действиях компетентных, наделенных административными правоприменительными (юрисдикционными) полномочиями органов государства, общественных организаций и должностных лиц по принятию установленного правовой нормой государственно-властного решения к конкретной ситуации, с целью оптимизации существующих общественных отношений.
По своему социальному содержанию применение административно-правовых норм представляет собой одну из правовых форм исполнительной, управленческой деятельности. Поскольку применение норм административного права носит государственный характер, то субъектами применения могут быть только правомочные органы и должностные лица, наделенные право-применительной компетенцией[19].
Применение административно-правовых норм является исключительной прерогативой субъектов исполнительной и судебной власти, а в исключительных случаях, наделенных такой компетенцией общественных организаций. Все иные участники государственных управленческих отношений правоприменительной способностью не обладают.
Все действия полномочных субъектов, по применения правовой нормы, можно разделить на четыре стадии:
1) установление юридических фактов и иных обстоятельств, к которым необходимо применить правовую норму;
2) выбор подходящей правовой нормы, соответствующей фактическим обстоятельствам, подлежащим урегулированию;
3) ссылка на выбранную правовую норму в управленческом акте – решении;
4) исполнение принятого решения.
Основные требования правильного применения правовых норм: законность, обоснованность, индивидуальность, целесообразность. Вместе с тем, при применении правовых норм, недопустимо противопоставлять целесообразность законности, ибо законность является правовым принципом, а целесообразность выступает лишь в виде субъективного осознания правоприменителем полезности той, или иной правовой нормы.
Глава 2. Государственное управление: понятие, сущность и место в социальной системе общества
2.1. Понятие, сущность и признаки государственного управления
Понятие «управление», как специальный вид функциональной деятельности, особой категории лиц, получило задолго до появления первого государства, в родоплеменных отношениях. В широком смысле под управлением следует понимать совершение определенных правовых организационных действий, направленных на упорядочивание каких-либо процессов, происходящих в социальной среде общества. В подобном понимании оно трактуется и в наши дни.
В общественной науке понятие управления в наиболее обобщенном виде, выработано Н. Винером, основывающем свои заключения на кибернетике – науке о закономерностях всякого управления, происходящего в механизмах, в живой природе, в том числе, в человеческом обществе.
Сущностью государственного управления заключается в достижение положительного, социально полезного результата, путем целенаправленного воздействия управляющего субъекта, государственного органа или должностного лица исполнительной власти на конкретный объект.
Государственное управление, представляет главную функцию государства и характеризует самую широкую область практической деятельности специальных, исполнительно-распорядительных органов государства. Без государственного управления невозможно реализовать не одну функцию государства, невозможно реализовать и не одну правовую норму. В государственном управлении наиболее полно реализуется и процессуальная деятельность всего государственно-правового механизма. В своей докторской диссертации А. С. Сенин, отмечает, что «данная деятельность, определяется не только властью и политикой, а раскрывается через механизм практической реализации процессуально-правового статуса полномочных субъектов, при помощи которого решаются задачи государства и его органов различного уровня. Государственное управление связанно непосредственно с организационным, регулятивным воздействием на все общественные процессы и явления. При этом различают следующие виды управления:
– научное, опирающееся на объективно познанные законы развития природы и общества и стихийное, связанное с многообразными, природными или техногенными процессами, не подвластными человеку, но требующими особого внимания и принятия мер, направленных на устранение неблагоприятных последствий для государства, общества, личности.»[20]
Вместе с тем, следует отметить, что поврежденная природа человеческого мировоззрения, связанная с атеистическими убеждениями, не всегда верно представляет объективное развитие природы и общества, что, безусловно, негативно отражается на выработке истинно научных знаний, относительно управления, как главной функции государства. В отличие от управления научного, стихийное управление может проявляться, например, при возникновении чрезвычайных ситуаций. Его необходимость связана со спасением людей, их имущества, объектов природного мира. Чрезвычайных ситуаций природного, или техногенного характера (землетрясений, извержений вулканов, цунами, наводнений, или аварий на предприятиях, объектах).
Научное управление в свою очередь подразделяется на: техническое, биологическое, социальное. Наука административного права в большей степени имеет прямую связь с социальным управлением, в основном осуществляемым органами исполнительной власти. Вместе с тем социальное управление включает в себя так же деятельность муниципальных органов власти и общественных организаций, которые, участвуя в управлении различными общественными процессами, оказывают содействие государству в решении большого количества различных социальных вопросов, без которых государство не может обходиться (здравоохранение, образование, экология, промышленность, наука, культура, управление имуществом и др.).
По мнению В. Г. Афанасьева, «управление общественными процессами выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей»[21]. Профессор Атаманчук Г. В. определяет управление как «целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т. д.)»[22].
Государственное управление непосредственно связано с повседневной деятельностью органов исполнительной власти и представляющих их государственных служащих и направлено на обеспечение всех функций государства. Государственное управление всегда регламентируется нормами административного права, потому имеет с ним неразрывную связь. Государственное управление в Российской Федерации и за рубежом представляют основные объекты, изучаемые наукой административного права наряду с административно-правовыми нормами и механизмами государственного управления (государственными управленческими отношениями).
В юридической науке существуют различные точки зрения на понятие государственного управления. Например, Волков Н. А. представляет государственное управление как – исполнительную деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе.».[23]
Профессор Бачило И. Л. представляет государственное управление как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития.[24] Профессор Габричидзе Б. Н. определяет государственное управление как «осуществляемую от имени, по поручению и уполномочию государства управленческую деятельность, то есть исполнительную и распорядительную деятельность, в сферах и областях (отраслях) экономического и социального развития гражданского общества, охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления демократического и правового государства.[25]
По нашему мнению, управление следует определять как главную, регламентированную правовыми нормами, рациональную деятельность специальных, наделенных властными полномочиями субъектов (людей и организаций), оказывающих организационное, регулятивное воздействие на различные общественные процессы, с целью решения стоящих перед государством социально полезных задач в различных сферах общественной жизни государства.
Исходя из представленного определения государственного управления, можно выделить следующие его характерные черты:
– оно является главной функцией государства;
– оно служит интересам государства;
– оно представляет социально полезную деятельность специальных, наделенных государственно-властными полномочиями субъектов;
– оно осуществляется в строгом соответствии с нормами административного права;
– оно направлено на обеспечение большинства государственных функций и определенных ими целей и задач.
Государственное управление отличается от других видов государственной деятельности спецификой своих функций, правовых принципов, методов и многообразных форм.
Характерные черты государственного управления:
– подзаконный характер,
– множественность взаимодействующих субъектов,
– государственно-властный характер, основанный на велениях, обязательных для исполнения,
– подконтрольность и подотчетность управленческой деятельности,
– строгая соподчиненность внутриорганизационных структур и индивидуальных субъектов управления.
Подзаконный характер деятельности означает, что государственное управление строится и осуществляется в строгом соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
Множественность взаимодействующих субъектов, следует рассматривать с позиции того, что за различными функциями государства стоят различные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства), которые имеют между собой тесные взаимосвязи, взаимообусловленные решением общих целей и задач, стоящих перед государством. Все органы исполнительной власти наделены государством правом издавать правовые подзаконные акты, по направлениям своей деятельности, которые обязательны для исполнения теми, кому они адресованы. Координаторами деятельности всех органов исполнительной власти являются Президент РФ и Правительство РФ, совместно определяющие внутреннюю и внешнюю политику государства.
Подконтрольность и подотчетность управленческой деятельности, обусловлена обеспечением конституционных гарантий защиты прав, свобод и законных интересов населения, а так же предупреждения возможных нарушений со стороны отдельных управляющих субъектов и пресечения фактов коррупции и произвола в управленческой деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти государства.
Строгая соподчиненность внутриорганизационных структур и индивидуальных субъектов управления обусловлена субординационными отношениями, при которых нижестоящие органы и должностные лица обязаны исполнять распоряжения (властные веления) вышестоящих органов и должностных лиц.
2.2. Функции государственного управления
Процесс государственного управления неизменно связан с функциями государства. Управление, как деятельное проявления, и само представляет собою основную (главную) функцию государства.
В теории государства и права под функциями государства принято понимать основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение[26]. Так, под функцией, согласно толкованию философского словаря, понимается роль, которую выполняет определенный социальный институт, или процесс по отношению к целому. Функция – это так же и систематическая деятельность, обязанность кого-либо.
Категория «функция» в латинском языке обозначает «исполнение», «соответствие», «совершение», «отображение»[27]. Наиболее полно роль государственного управления проявляется в его функциях, т. е. в деятельности органов исполнительной власти и их государственных служащих. В функциях государства воплощается и раскрывается его целенаправленная деятельность, решается абсолютное большинство практических задач, реализуются вопросы внешней и внутренней политики. Функции государства возникают и развиваются сообразно его историческим целям и задачам на различных этапах развития государственности. В упрощенном виде, под функциями государства понимаются основанные на законах основные направления его деятельности. Под функциями же управления следует понимать основные направления деятельности органов исполнительной власти государства, регулируемые нормами административного права. Исходя из сказанного, можно дать определение функции государственного управления. Функция государственного управления – это основанная на нормах административного права устойчивая деятельность органа (органов) исполнительной власти, направленная на достижение определенных социально полезных целей и решение стоящих перед государством задач на определенном историческом этапе его развития.
Из функций государства некоторые авторы выделяют функции органов государства то есть реализацию компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества. Представляется, что данное отграничение не вполне оправдано, т. к. не увязывается с содержанием понятия «Государство»[28].
Термин «государство» является понятием обобщенным, безраздельно включающим такой обязательный элемент как «организация публичной власти» – система органов публичной власти, которая является механизмом реализации государственных функций, без чего государство существовать не может, не может и реализовать не одну из своих функций.
В нормативных правовых актах не содержится понятия «государство», а в теории государства и права существует множество, иногда не согласующихся понятий. Позволим себе представить понятие государства, включив в него обязательные, на наш взгляд, определяющие его содержание элементы, без которых само понятие – «государство», утрачивает свое смысловое содержание.
Государство (авт.) – социально организованная общность людей, именуемых – народ, проживающих в рамках единого суверенного, территориально-пространственного образования, имеющая свою историческую культуру, единую экономическую, политическую и правовую системы и управляемую органами публичной власти.
Таким образом, понятие государства включает в себя пять взаимосвязанных обязательных элементов:
– социально организованную общность людей (народ), проживающих в границах единого территориально-пространственного суверенного образования;
– наличие устойчивой исторической культуры с ее религиозными воззрениями, обычаями, традициями;
– наличие независимой экономической системы;
– наличие самостоятельной правовой системы;
– наличие политической системы публичной власти.
Организация публичной, административной власти представляет собою систему специальных юрисдикционных и полномочных органов государства, которые и осуществляют разнообразные виды государственной деятельности. Никакой самостоятельной деятельности (функций), не свойственных именно государству, или не прописанных в нормах государственного права, государственные органы осуществлять самостоятельно не могут, они обязаны строго руководствоваться в своей деятельности законом и правовыми нормами, применяемыми к определенным общественным отношениям. Именно поэтому функции органов государства не следует однозначно отделять от понятия функции государства, ибо они являются фактором обеспечения основного предназначения государства.
Функции государственного управления проявляются в деятельности системы публичной власти, обеспечивающей реализацию целевых программ социального, экономического и культурного развития общества. Управление субъектов публичной власти связано с руководством общественными процессами во всех сферах и отраслях социальной жизни общества. Управление осуществляется посредством применения различных методов (средств, способов и приемов) воздействия субъектов управления на общественные отношения в целях достижения рациональных результатов в процессе правоприменительной деятельности.
Классификация функций государства может быть определена по различным критериям.
Так, профессор Марченко М. Н. отмечает, что в зависимости от того, в какой сфере общественной жизни – внутренней или внешней – осуществляются те или иные функции государства, разрешению каких задач они служат – внутриполитических или внешнеполитических – они подразделяются на внутренние и внешние[29].
Внутренние функции государства – это деятельность государства, реализуемая через его специальные властные структуры (органы), направленная на удовлетворение внутренних общественных потребностей. Например: защита конституционного и общественного строя от внутренних деструктивных сил; обеспечение безопасности юридических и физических лиц от противоправных посягательств и угроз природного и техногенного характера; охрана общественного порядка; обеспечение реализации социальных прав граждан; функция развития культуры науки и образования; развитие социальных структур, направленных на повышение качества жизни населения, функция духовного и нравственного воспитания гражданского общества и др.
К внешним функциям относится деятельность государства, связанная с укреплением основ государственности, государственного суверенитета, сохранение исторической культуры народа в рамках мирового сообщества, обеспечение национальной безопасности, защита конституционного строя и государственной целостности, обеспечение мира и поддержание мирового порядка; развитие межгосударственного культурного, научного сотрудничества и т. п.
В свою очередь внутренние и внешние функции государства мы предлагаем классифицировать по характеру государственной и общественной значимости как основные и вспомогательные. К основным функциям относится такая деятельность государства, которая связана с жизненно необходимыми потребностями общественного строя, без осуществления которой просто невозможно само существование определенного типа государства. Иными словами, основные функции – это наиболее общие, важнейшие направления деятельности государства, ориентированные на достижение главных стратегических целей и решение коренных задач, стоящих перед государством в определенный исторический период.
К основным функциям государства можно отнести такие функции как:
– обеспечение прав, свобод и законных интересов людей, проживающих на территории государства;
– воспитание духовности и нравственности в социальной среде общества;
– защита конституционной целостности и политического строя государства;
– обеспечение государственной безопасности от внешних угроз;
– охрана общественного порядка и обеспечение безопасности населения в условиях чрезвычайных ситуаций;
– развитие науки, образования и культуры;
– защита государственных границ;
– развитие государственной экономики;
– повышение социально-экономического уровня жизни населения;
– обеспечение экологической безопасности, охраны природы и жизненной среды обитания от факторов вредного внешнего воздействия;
– развитие промышленного производства и современных технологий;
– развитие продовольственной базы;
– развитие здравоохранения;
– развитие правовой и информационной системы общества;
– развитие политической системы государства;
– развитие внешнеэкономических и культурных связей.
В этот перечень можно отнести и ряд других функций государства, без которых оно не может обходиться в современных условиях, без которых невозможно обеспечить его национальную безопасность.
Таким образом, под основной функцией государства следует понимать законодательно закрепленный вид государственной деятельности, в котором наиболее полно реализуются основные цели и задачи государства, а так же его обязательства перед населением. В основных функциях наиболее полно проявляется сущность и назначение государства конкретного типа, и разрешаются его главные стратегические цели. Характерной их особенностью этих функций является их историческое постоянство (устойчивость). Таких функций у государства значительно меньше, чем функций вспомогательных. Иначе говоря, основные функции представляют собою устойчивую связь с государством. Другие же функции государства, условно называемые вспомогательными, или обеспечительными направлены на содействие основным функциям в достижении стоящих перед ними целей. Вспомогательные функции входят в круг постоянных обязанностей конкретных государственных органов, государственных служащих и должностных лиц, (например: обеспечение безопасности дорожного движения, является вспомогательной функцией по отношению к функции обеспечения общественной безопасности, либо, защита лесного фонда от пожаров, является вспомогательной функцией по отношению к функции охраны природы и т. д.). Таких функций у государства значительно больше, чем основных, они носят хотя и второстепенный, но необходимый для поддержания жизнедеятельности государства характер. Количество этих функций, в отличие от основных функций государства, имеющих определенное постоянство, может увеличиваться, в зависимости от жизненной необходимости, или наоборот упраздняться вместе с осуществляющими их государственными органами.
Читать бесплатно другие книги:
