Муниципальное право Российской Федерации Белоусова Елена

– территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;

– территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

– границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения;

– наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ с учетом социальной, транспортной и иной инфраструктуры, которая обеспечит выполнение вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень.

Учитывая многочисленность муниципальных образований, которых зарегистрировано свыше 14 тысяч, а также разнообразие подходов к территориальной организации субъектов РФ, в России можно выделить несколько территориальных моделей организации местного самоуправления.

1. Одноуровневое муниципальное образование. При использовании такого варианта местное самоуправление осуществляется, как правило, в пределах района субъекта РФ (республики, края, области и др.) либо городов областного (краевого) подчинения. Это означает, что только районы субъекта Федерации либо отдельные города рассматриваются как муниципальное образование со всеми присущими им признаками – выборными органами местного самоуправления, муниципальной собственностью и местным бюджетом. Что касается входящих в состав района сельских и иных поселений (поселков, сел, деревень и т. д.), то они не являются муниципальными образованиями (и, следовательно, не имеют собственного бюджета, муниципальной собственности и выборных органов местного самоуправления), управление ими осуществляет администрация муниципального образования (района) и на своей территории они могут осуществлять лишь территориальное общественное самоуправление. Такой вариант организации местного самоуправления используется достаточно редко (Московская, Тульская области и некоторые другие.). Этот вариант целесообразно использовать в том случае, если внутри района отсутствуют поселения с развитой инфраструктурой и значительным количеством жителей.

2. Двухуровневое муниципальное образование. Данная модель применяется в крупных и средних городах, имеющих районное деление, и некоторых районах субъектов Федерации. В этом случае в состав одного муниципального образования входит другое муниципальное образование. Однако подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Например, крупные и средние города обычно имеют районное деление. При этом город в целом является муниципальным образованием, и входящие в его состав городские районы также являются муниципальными образованиями (со всеми присущими им признаками). Возникает вопрос, каким образом разграничиваются между ними объекты собственности и источники доходов? Ответ содержится в Федеральном законе «Об общих принципах…» (ч. 3 ст. 6). Если в составе города находятся другие муниципальные образования (городские районы), то этот вопрос регламентируется в уставе города.

Применительно к району двухуровневая модель территориальной организации означает, что в состав района как муниципального образования входят другие муниципальные образования – сельские округа, поселки, деревни и т. д., отвечающие всем необходимым критериям. Объекты собственности и источники доходов при двухуровневой модели в районе разграничиваются между муниципальными образованиями законом субъекта РФ. Данная модель существует в Алтайском крае, Калужской области, где в качестве муниципальных образований рассматриваются сами районы, а также входящие в их состав сельсоветы и небольшие города.

3. Трехуровневое муниципальное образование. При этой модели наиболее очевидно проявляется принцип матрешки: в состав района как муниципального образования входят менее крупные муниципальные образования – сельские округа, сельсоветы, в состав которых также входят отдельные муниципальные образования – поселки, села и т. д. Каждый уровень муниципальных образований обладает всеми обязательными для них признаками. Применение такой сложной модели возможно лишь там, где достаточно экономически развиты небольшие сельские поселения, что позволяет формировать им бюджет за счет собственных источников доходов. Так, в Воронежской области в качестве уровней осуществления местного самоуправления признаются районы, города, сельсоветы, поселки, села, деревни, хутора и иные территории в поселениях. Окончательное решение в вопросе создания муниципального образования остается за жителями населенных пунктов, которые, основываясь на законодательных актах субъекта РФ, сами решают, создавать ли на своей территории муниципальное образование.

Таким образом, в 43 субъектах РФ местное самоуправление осуществляется только на уровне районов, включает все поселения, находящиеся на его территории; в 23 субъектах РФ местное самоуправление осуществляется только на уровне сельских округов и поселков; в остальных действует двухуровневый тип организации: районные муниципальные образования и входящие в них образования более низкого уровня (сельские округа и поселки)[10].

Помимо основных вышеназванных моделей территориальной организации местного самоуправления в России, преимущественно в республиках, в ее составе используются и некоторые другие. Например, в Татарстане, Башкортостане, Новосибирской области на уровне района и в крупных городах действуют только органы государственной власти, в силу чего район не рассматривается как муниципальное образование. Местное самоуправление в этих субъектах РФ, как уже говорилось выше, осуществляется лишь в небольших городах и сельских поселениях. В Республике Ингушетия на уровне района параллельно функционируют и органы государственной власти и органы местного самоуправления, между которыми проведено разграничение предметов ведения и полномочий. Однако параллельное функционирование двух уровней власти неизбежно порождает дублирование в решении ряда вопросов, а зачастую и несогласованность в принимаемых решениях, что связано с невозможностью достаточно четко разграничить компетенцию между ними. В данном случае более эффективным было бы существование в крупных административно-территориальных единицах, таких как города и районы, органов государственной власти не общей, а специальной компетенции, являющихся территориальными структурными подразделениями исполнительных органов субъектов РФ (управлений и отделов образования, здравоохранения, социального обеспечения, архитектуры и градостроительства и т. д.).

Такое множество моделей территориальной организации местного самоуправления показывает, что выбор конкретной модели зависит от целого ряда факторов: размера территории, плотности населения, состояния социально-экономической инфраструктуры и экономического развития в целом, хозяйственных связей с прилегающими территориями, обеспеченности управленческими кадрами и других обстоятельств. Кроме того, это обусловлено и самим многообразием существующих видов населенных пунктов на территории РФ: административные центры – столицы субъектов РФ, крупные города с внутрирайонным делением, небольшие города, поселки, села, деревни, хутора и пр.

Некоторые исследователи отмечают, что на территориальную организацию местного самоуправления оказало влияние не только многообразие видов поселений, исторические и географические особенности, но и решения Конституционного Суда[11], в которых подтверждено право органов государственной власти субъектов РФ в административно-территориальных единицах создавать местные органы государственной власти как представительные, так и исполнительные общей компетенции и упразднять органы местного самоуправления, если имеется положительное решение на этот счет населения данной территории в результате проведенного референдума (Постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»), и то, что субъекты РФ не могут создавать органы государственной представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц (Постановление Конституционного Суда в отношении Республики Коми от 15 января 1998 г.).

На основании этих решений стала складываться новая практика организации местного самоуправления, представленная тремя основными моделями: административно-территориальной, территориальной (районной) и поселенческой (волостной). Административно-территориальная модель предусматривает формирование органов местного самоуправления в рамках административно-территориальных единиц. Территориальная (районная) предполагает выделение района как единого муниципального образования, охватывающего собой все населенные пункты районного подчинения (волости, села, поселки). Поселенческая (волостная) модель предполагает наделение статусом муниципального образования определенный круг небольших административно-территориальных единиц, тогда как на уровне административного района или крупных городов могут создаваться местные органы государственной власти при отсутствии в них органов местного самоуправления.

Такая практика получила распространение в ряде субъектов РФ – Башкортостане, Татарстане, Удмуртии, Саха (Якутии) и др. В этих условиях в конце 1990 – начале 2000-х гг. стала проявляться тенденция на укрупнение территории муниципального образования и переход значительного числа поселений, наделенных статусом муниципального образования от поселенческой модели к районной – например, в Тюменской, Курганской, Челябинской областях, где происходит увеличение размеров муниципальных образований путем объединения сельсоветов.

В Российской Федерации ведется учет муниципальных образований. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. «О Федеральном реестре муниципальных образований», утвердившим соответствующее Положение, все муниципальные образования на территории России с 1 сентября 1999 г. подлежат внесению в названный Реестр. В настоящее время внесено 1404 районных, 516 поселковых и 9314 сельских муниципальных образований[12], не считая муниципальных образований – городов из общего числа свыше 40 тыс. административно-территориальных единиц. Ведение Реестра ранее было возложено на Министерство по делам Федерации и национальностей Российской Федерации, а после его упразднения функции по ведению названного Реестра перешли в Минюст.

Подводя итог, можно сформулировать понятие территориальных основ местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность правовых норм, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления, а именно:

– порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований при непосредственном участии населения;

– порядок установления и изменения границ муниципальных образований;

– состав территории муниципальных образований.

В целях более эффективного осуществления своей деятельности по решению вопросов местного значения, а также координации действий по решению общих задач муниципальные образования могут создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. При этом передачи этим организациям своих полномочий органами местного самоуправления не происходит, т. е. непосредственно деятельностью по осуществлению местного самоуправления ассоциации и союзы не занимаются. Ассоциации и союзы муниципальных образований имеют статус некоммерческих организаций и создаются в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях», и подлежат регистрации органами юстиции соответствующего субъекта РФ либо Минюстом РФ (в зависимости от уровня объединения).

В настоящее время в России действуют несколько видов объединений муниципальных образований:

1) общероссийские (союз малых городов России, Союз российских городов, объединяющие крупные города – региональные центры и др.). Это объединения, участниками которых являются муниципальные образования, расположенные в различных регионах страны, не граничащих между собой;

2) межрегиональные ассоциации и союзы (ассоциация городов Крайнего Севера и Заполярья, ассоциация городов Юга России), участниками которых являются муниципальные образования, расположенные на территориях субъектов РФ, граничащих между собой и представляющих единый экономико-географический регион;

3) региональные ассоциации и союзы (Ассоциация местного самоуправления Республики Карелия), участниками которых являются муниципальные образования, расположенные в границах одного субъекта РФ.

В настоящее время ассоциации (союзы) муниципальных образований объединяет Конгресс муниципальных образований Российской Федерации. В его состав входят два общероссийских союза – Союз российских городов и Российский союз местных властей, 6 межрегиональных и 37 региональных ассоциаций (союзов) муниципальных образований, включая и две ассоциации закрытых административно-территориальных образований[13]. Основной целью создания Конгресса является более эффективное обеспечение прав местного самоуправления в финансово-экономической сфере, защита интересов местного самоуправления при разработке нормативно-правовых актов и т. д.

Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит специальную главу, посвященную межмуниципальному сотрудничеству (гл. 9). В ней предусмотрено несколько форм такого сотрудничества.

1. Закон установил, что в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ, статус которого определяется в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» применительно к ассоциациям. Совет муниципальных образований принимает решения на съездах или собраниях членов. Непосредственная реализация этих решений возлагается на органы управления советом. В компетенцию съезда (собрания членов) совета входит:

– утверждение устава совета муниципальных образований субъекта РФ;

– определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета и содержание его органов управления;

– избрание органов управление совета;

– осуществление иных полномочий, установленных уставом совета.

2. Общероссийское объединение муниципальных образований. Единое общероссийское объединение муниципальных образований в соответствии с названным Законом может быть образовано советами муниципальных образований субъектов РФ. Оно будет считаться созданным, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ (а кроме того, могут входить и иные объединения муниципальных образований). Единое общероссийское объединение муниципальных образований наделено правом вносить предложения по составу кандидатов в представители РФ в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации РФ для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы. Порядок реализации указанного права будет определен актами Президента РФ.

3. Межмуниципальные хозяйственные общества. Такие общества в соответствии с Законом могут учреждаться в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью для совместного решения вопросов местного значения. Решение об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ должно приниматься представительными органами местного самоуправления муниципальных образований. Названные общества подлежат государственной регистрации.

4. Некоммерческие организации муниципальных образований. Такие организации, как установил Закон, могут создаваться в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Решения об их создании принимаются также представительными органами местного самоуправления.

Все перечисленные межмуниципальные объединения не могут подменять собой муниципальные органы и осуществлять непосредственно деятельность по реализации местного самоуправления.