Политическая наука № 2 / 2012 г. Идеи модернизации в политической науке и политической практике Ефременко Дмитрий

Об авторах

Андросова Дарья Николаевна – младший научный сотрудник ИНИОН РАН. [email protected]

Androssova D.N. – Junior researcher of INION, RAS.

Бабынина Людмила Олеговна – научный сотрудник Отдела изучения европейской интеграции Института Европы РАН. [email protected]

Babynina L.O. – Researcher of European Integration Division, Institute of Europe, RAS.

Кавешников Николай Юрьевич – зав. Центром политической интеграции Института Европы РАН; доцент МГИМО (У) МИД России, кандидат политических наук. nicandrr@mail. ru

Kaveshnikov N.Y. – Director of the Political Integration Center at the Institute of Europe RAS, Ph.D., senior lecturer of MGIMO (U), MID Russia.

Кюнхардт Лудгер – доктор философии Боннского университета, профессор Института политических наук и социологии Боннского университета, директор Центра исследований европейской интеграции при Боннском университете.

[email protected]

Khnhardt Ludger – Professor, Director at the Centre for European Integration Studies (ZEI), University of Bonn.

Маркетти Андреас – доктор философии Боннского университета, научный сотрудник Центра исследований европейской интеграции при Боннском университете. [email protected]

Marchetti Andreas – Ph.D. (Bonn university) Researcher at the Center for European Integration Studies, University of Bonn.

Погорельская Светлана Вадимовна – кандидат политических наук, доктор философии Боннского университета, старший научный сотрудник ИНИОН РАН. [email protected]

Pogorelskaja S.V. – senior researcher, INION, RAS, Ph.D. (political science), Ph.D. (Phil.).

Потемкина Ольга Юрьевна – кандидат исторических наук, заведующий Отделом изучения европейской интеграции Института Европы РАН. [email protected]

Potemkina O.Y. – Head of the European Integration Department, Institute of Europe, RAS, Ph.D. (history).

Ренверт Николь – научный сотрудник Фонда науки и политики в Берлине. [email protected]

Renvert Nicole – Researcher, Science and Politics Foundation in Berlin.

Введение

Цель предлагаемого выпуска журнала – познакомить читателя с важнейшими политическими вопросами современного этапа европейской интеграции. Постепенное и последовательное движение в сторону политической интеграции было намечено еще в 1972 г., когда из названия «Европейское экономическое сообщество» было убрано слово «экономическое». Принятые в феврале 1986 г. Единые общеевропейские акты зафиксировали образование внутреннего рынка, свободу передвижения лиц, товаров и услуг. Своего апогея экономическая интеграция достигла после введения единой валюты – «евро» (Маастрихтский договор 1992 г.). К этому времени возможности качественного совершенствования экономической интеграции на базе действовавших институтов ЕС были исчерпаны, и дальнейшее развитие интеграционного процесса могло происходить преимущественно за счет количественных изменений – приема новых членов, расширения еврозоны и т.д. Маастрихтский договор выразил твердую волю западноевропейских государств двигаться к созданию единой структуры, которая в соответствии с положением Римских договоров о «все теснее сплачивающемся Сообществе» открыла бы его участникам дорогу к качественно новому этапу европейской интеграции – политическому объединению. Европейское сообщество трансформировалось в Европейский союз: были согласованы структурные изменения в целях создания единого политического пространства (формирование общей внешней и оборонной политики, внутриполитическое сотрудничество).

Стремительные по сравнению с прошлыми десятилетиями темпы интеграции – Маастрихт, Амстердам (1997), Ницца (2000) – в сочетании с беспрецедентным территориальным расширением породили неоправданную «европолитическую» эйфорию элит и укрепили позиции сторонников «Федеративного государства Европы». Евросоюз решил шагнуть в качественно новую эру.

Реформирование институтов Евросоюза – процесс постоянный и неизбежный в этом наднационально-межгосударственном образовании, успешно развивающемся, непрерывно расширяющемся, но еще не определившем ни своей конечной цели, ни границ, ни того, что оно собой представляет в настоящее время и чем оно в конечном счете хочет стать. Институты преобразовывались и совершенствовались на принципах, заложенных еще во времена ЕЭС, а их дуализм отражал наднационально-межгосударственную двойственность ЕС.

Декларация о будущем Европейского союза, подписанная 15 декабря 2001 г. в Лаэкене (Бельгия), положила начало качественной реформе европейских институтов. Ее воплощением стала «Конституция Европы», подписанная в 2004 г. и ратифицированная Европарламентом в 2005 г. В этом документе, как по содержанию, так и по объему принципиально отличавшемся от всех предыдущих общеевропейских договоров, отразилось стремление сторонников более тесной политической интеграции форсировать движение Евросоюза в сторону «Федерального государства Европы». Как известно, этот договор – не в последнюю очередь в силу своих «конституционных» претензий – потерпел фиаско в процессе его ратификации в 2005 г. и в силу не вступил. Лиссабонский договор, вынесенный на суд европейских государств в 2007 г. и вступивший в силу 1 декабря 2009 г., в своих важнейших положениях следует духу «Конституции», однако не содержит испугавших европейскую общественность «конституционных» претензий.

Поскольку процессы политической консолидации в Европе в последние два года в той или иной степени были завязаны на ратификацию Лиссабонского договора, большинство статей этого журнала так или иначе касается этой темы. В статье С.В. Погорельской (ИНИОН РАН) предпринята попытка сформулировать основные проблемы, с которыми придется столкнуться «постлиссабонскому» Евросоюзу. О договоре как таковом идет речь в статье «Лиссабонский договор и его последствия для развития ЕС», написанной Ю.Н. Кавешниковым (Институт Европы РАН). По мнению российского исследователя, Лиссабонский договор стал «свидетельством непреодоленных противоречий» и дает основание предположить, что имеет место стагнация интеграционных процессов.

Реформе «пространства свободы, безопасности и правосудия» в соответствии с Лиссабонским договором посвящена работа О.Ю. Потемкиной (Институт Европы РАН). Политические аспекты некоторых экономических проблем рассматриваются в статье «Применение гибкой интеграции в рамках Экономического и валютного союза ЕС», подготовленной Л.О. Бабыниной (Институт Европ РАН).

Процессам политической консолидации в Евросоюзе посвящена статья немецкого исследователя Л. Кюнхардта (Боннский университет) «Консолидация Европейского союза», написанная специально для журнала. Особое внимание автор уделяет роли Европарламента, который, по его мнению, на сегодняшний день является гораздо более влиятельным и сильным, чем когда бы то ни было. «Однако, – сетует автор, – в восприятии широких масс населения стран – участниц ЕС он по-прежнему остается чем-то второстепенным по сравнению с межгосударственными механизмами принятия решений и с Еврокомиссией». Причину этого немецкий исследователь видит в опосредованности демократической легитимации Европарламента, отсутствии общеевропейских партий, которые, по образцу национальных партий, могли бы вести предвыборную борьбу в масштабах всего ЕС. Однако, справедливо отмечает Л. Кюнхардт, «пока что политические элиты Евросоюза и его членов не готовы к такому радикальному переходу от привычной “культуры общеевропейского согласия” к политической борьбе по образцу национальных политических структур». Существуют, замечает Л. Кюнхардт, и другие причины, препятствующие процессам консолидации, например, склонность к консенсусным решениям в ущерб живой общеевропейской дискуссии о будущем Евросоюза. Политическая консолидация – это творческая задача, считает немецкий исследователь. «Культурная Европа, – заключает Л. Кюнхардт, – уже сложилась и продолжает развиваться, политическая же Европа находится в стадии сановления. В данной ситуации возникает необходимость по-новому определить общеевропейскую политическую культуру».

Одной из ключевых в нынешних дискуссиях о политической консолидации ЕС является проблема «европейской идентичности». Эта тема многослойна – она включает такие аспекты, как выявление общеевропейских ценностей, формирование единой политической культуры и так называемой «общей культуры памяти», о которой так много говорят в Европе в связи с различными позициями в оценке последствий Второй мировой войны. Между тем российские исследователи недооценивают значение этой темы занимаясь, по большей части изучением европейских институтов, политической и экономической деятельности ЕС. Попытка частично восполнить пробел в освещении этой проблемы предпринята Д. Андросовой (ИНИОН РАН), работа которой посвящена обзору ряда публикаций по проблеме «европейской идентичности».

Известно, что Европа претендует, и не без основания, на роль одного из глобальных акторов в мировой политике. Необходимое условие глобальной дееспособности – единая внешняя и оборонная политика. Однако возможна ли единая внешняя политика, не говоря уж о геополитике, в условиях, когда не определены собственные географические и политические границы? Немецкий исследователь А. Маркетти (Боннский университет) в статье «Европейская политика соседства – политическая консолидация с препятствиями», написанной специально для журнала и ориентированной на менее информированного, нежели европейские эксперты, в этих вопросах российского читателя, обращается к чрезвычайно острому вопросу: как соотнести «политику соседства» с формирующейся совместной внешней политикой Евросоюза и с «политикой расширения»? С одной стороны, «политика соседства» необходима, поскольку она организует пространство вокруг Евросоюза, с другой – она предполагает проведение четких географических и политических границ «Европы». «Европейская политика соседства, – пишет автор, – должна стать заменой политики расширения и имеет шанс занять важнейшее место в системе внешних сношений ЕС». Главное, заключает А. Маркетти, чтобы эта политика была «привлекательной для соседей» и «приспособлена к потребностям каждой конкретной страны».

Во внешней политике национальных государств большую роль в последнее десятилетие стали играть негосударственные акторы – неправительственные организации (НПО). Способен ли Евросоюз развивать аналогичные инструменты для своей общей внешней политики, находящейся в стадии становления, или по крайней мере эффективно использовать имеющийся в его распоряжении неправительственный инструментарий стран – участниц ЕС? Немецкая исследовательница Николь Ренверт (Фонд науки и политики) в статье «Евроатлантическое измерение работы германских политических фондов и его роль в процессах политической интеграции ЕС» обращается, как видно уже из названия, к опыту германских политических фондов – уникальных организаций, работающих на стыке официальной политики и «околополитической» зоны.

Разумеется, тема политической консолидации весьма объемна и охватить ее в рамках одного выпуска журнала не представлялось возможным. Составители данного выпуска предприняли попытку обратить внимание только на самые актуальные аспекты заявленной темы. Несомненно однако, что коллектив редакции «Актуальных проблем Европы» будет внимательно следить за развитием процессов политической консолидации в Евросоюзе и возвращаться к этой теме по мере того, как положения вступившего в силу Лиссабонского договора начнут воплощаться в жизнь.

С.В. Погорельская

Евросоюз – основные вопросы политической консолидации после принятия Лиссабонского договора

С.В. Погорельская

Аннотация. Основное внимание автор уделяет проблемам, с которыми неизбежно столкнется Европейский союз после ратификации Лиссабонского договора. В их числе – дефицит демократии, отчуждение граждан от общеевропейской идеи, определение политических границ Европы, конечной цели интеграционного процесса.

Abstract. The author pays principal attention to problems which the EU will face inevitably after ratification of Lisbon Treaty. The problems include deficit of democracy, estrangement of citizenry from All-European idea, definition of European political borders and final goal of integration process.

Ключевые слова: Европейский союз, интеграция, Лиссабонский договор, дефицит демократии, европейская идентичность, определение политических границ.

Keywords: European Union, integration, Lisbon Treaty, deficit of democracy, European identity, political borders.

Сторонники ускоренной европейской интеграции любят цитировать слова Жака Делора (председатель Европейской комиссии с 1985 по 1995 г. и один из инициаторов валютного союза) о том, что «Европа подобна велосипеду. Остановишься – упадешь» [«l'Europe, c'est comme une bicyclette»].

Европейскому процессу действительно случалось стагнировать, как, например, в 70-е годы (фаза так называемого «евросклероза»), но он никогда не совершал движения в обратном направлении. Вступив на путь интеграции, Европа никогда не ставила под сомнение основополагающую ценность и значимость своего выбора. Однако если во времена конфронтации блоков каждый новый шаг совершался основательно и с осмотрительностью, то в 90-е годы Евросоюз решительно двинулся за пределы своих границ. По мере увеличения количественного состава Евросоюза становилась очевидной необходимость качественной модификации существующих европейских институтов, их приспособления к изменившимся реалиям мирового политического процесса.

Евросоюз переживал не только кризис институтов, но и кризис идентичности. Истоки процессов европейского единения коренились в эпохе холодной войны, его демократическая легитимация была завязана на условия эпохи биполярного мира с его блоковой конфронтацией, его политическая жизнеспособность и успехи были обусловлены так называемой «угрозой с Востока», противостоять которой западноевропейские государства могли лишь вместе. Последним общеевропейским документом, черпавшим свою политическую силу в прошедшей, но еще живой в памяти Европы эпохе конфронтации, был Маастрихтский договор 1992 г., ознаменовавший завершение формирования внутреннего рынка, создание валютного союза и расширение ЕС. Последующие договоры – Амстердам (1997) и Ницца (2000) – не меняли архитектуры общеевропейского здания, а лишь вносили дополнительные детали или поправки. Поэтому в начале нового тысячелетия Евросоюзу было жизненно важно по-новому легитимировать свое существование в глобализирующемся мире.

18 июня 2004 г. руководители 25 государств – членов ЕС единогласно приняли новый общеевропейский договор, который должен был не только урегулировать отношения в расширившемся Евросоюзе, но и положить начало принципиально новому этапу европейской интеграции [Погорельская, 2005а; Погорельская, 2005б]. «Конвент» под руководством убежденного европейца Валери Жискар д’Эстена разработал даже не договор, а «Конституцию для Европы». Название было символично: конституция не принимается в межгосударственных образованиях, она предполагает наличие государства и народа. Евросоюз должен был сделать первый шаг на пути от «Союза европейских государств» к «Союзному государству Европы». Конституцию, которую сам Жискар д’Эстен окрестил «последним шансом Европы» [Giscard d' Estaing], приняли с большой помпой в Риме, где в свое время были подписаны договоры, положившие начало европейской интеграции. Конституция должна была вступить в силу в 2007 г. – в 50-летний юбилей Римских договоров, символизируя успешное начало новой европейской эры. 25 января 2005 г. Конституция была ратифицирована Европарламентом и отправлена «в люди» – на суд национальных парламентов. Там она и погибла. Французское «нон» и нидерландское «нее»1 положили конец честолюбивейшему из всех европейских проектов, попытке одним лишь волевым решением европейских элит перевести возросшее количество государств – членов ЕС в новое общеевропейское политическое качество.

Судьба Конституции весьма поучительна. Она появилась на свет преждевременно – в обстановке эйфории, возникшей после «геополитической победы» (именно так расценивали тогда «расширение на Восток»), на волне «головокружения от успехов». Она еще не успела дойти до народов Европы, а ее уже захвалили с высоких трибун. Все споры и дебаты, предшествовавшие ее рождению в годы работы Конвента, утихли после подписания документа: в большой политике европейских государств, как заклинания, зазвучали слова о глубочайшей важности нового договора, его основополагающем значении, насущной необходимости, объективной неизбежности, о невозможности отказа от него. Дискуссии по поводу договора были перенесены в научную публицистику, в которой эксперты комментировали институционные новшества, вводимые договором, а также в локальную политику, где лидеры популистского толка, борясь за голоса избирателей, умело играли на их страхах перед глобализацией, неолиберализмом, потерей национальной и культурной идентичности. Таким образом, евроэлиты заранее прославили Конституцию как судьбоносное событие, а оппозиционные силы всех мастей – от правых националистов до коммунистов и антиглобалистов – заранее напугали ею граждан практически в каждой европейской стране. Не успев показать себя, она уже стала символом, для одних – прогресса Европы, для других – ее конца. Документ с такой тяжкой судьбой не имел шансов на долгую политическую жизнь.

Однако смерть Конституции вовсе не означала смерти европейской идеи или же новой фазы «евросклероза». Напротив, это был шанс остановиться и подумать. Явился ли Лиссабонский договор (который критики сразу же окрестили «похудевшей Конституцией») результатом подобных раздумий – сказать трудно. Несомненно одно – некоторые уроки, преподнесенные гражданами Европы своим правительствам и евроэлитам, были учтены. Новый договор явился в политический мир тихо, без излишней помпезности, не претендуя быть чем-то большим, нежели тем, что он есть, – документом, регулирующим функционирование институтов в Европе 27 государств2. Удалось ли Евросоюзу, решившему на время институционный вопрос, преодолеть те глубинные проблемы, которые обрекли на неудачу амбициозный «конституционный» проект? В состоянии ли «постлиссабонский» ЕС ликвидировать дефицит демократии и преодолеть возросшее отчуждение граждан от общеевропейской идеи, определиться с тем, что представляет собой единая Европа, где лежат ее политические границы и чем она в итоге хочет стать? Ведь создание новых институтов – это не самоцель, а лишь средство для достижения цели.

Все прошедшие десятилетия стратеги европейского единства следовали (как предлагал в свое время первый президент ЕЭС Вальтер Хальштейн) «логике интеграционных процессов», которая подчинялась реальным экономическим и политическим интересам членов Европейского сообщества. Однако с окончанием эпохи противостояния блоков эта логика постепенно начала обретать собственную динамику, причем такую, которую сложно было обосновать логически. В годы противостояния блоков идеология лишь обслуживала реальную политику, в 90-е же годы, когда ЕС в беспримерном геополитическом прыжке рванулся на восток Европы, на какое-то время верх над политическим реализмом взяли стереотипы холодной войны и миф о «русской угрозе». Когда «головокружение» от успехов прошло, ЕС, обогатившийся новыми, экономически бедными, но политически своеобразными и гордыми собой восточноевропейскими членами, увидел себя на развалинах своей Конституции, а у новых восточных и юго-восточных границ стояли новые желающие и требовали продолжения той «логики интеграционных процессов», которая обосновывала расширение. Действительно, чем они были хуже принятых в Европу? В политическом багаже их элит был тот же стандартный набор: образ «русского врага» и стремление примкнуть к Западу.

Однако, поддавшись стремлению расширяться на восток, Евросоюз попал в ловушку. Он не мог остановить процесс расширения, не отступив от выработанной в 90-е годы «логики интеграционных процессов». Он не мог отказать государствам, географически относящимся к Европе, в четкой европейской перспективе, не продемонстрировав своей идейно-политической несостоятельности. Ведь именно полифоничность «европейской идеи», перманентная незавершенность европейского процесса способствовали его политической привлекательности. Установив границы, Евросоюзу пришлось бы распрощаться с сослужившим ему добрую службу имиджем открытого, демократического сообщества государств и признать себя чисто утилитарной структурой с неоимперскими замашками. Но даже приняв эти государства, Евросоюзу не избежать идейной несостоятельности – экономические и политические трудности, связанные с новой волной расширения, неизбежно повлекут за собой очередной общеевропейский «кризис жанра», не только на внешне-, но и на внутриполитическом уровне.

Вопрос политических границ остается важнейшим для «постлиссабонской» Европы. Останься европейское сообщество экономическим, не претендуй оно на то, чтобы стать «все теснее сплачивающимся союзом», о чем было сказано уже в преамбуле Римских договоров, оно еще могло бы позволить себе «безграничность». Однако, назвавшись Европейским союзом, оно вступило на путь политической интеграции. И чем бы оно ни мечтало стать в конце своего пути – федеративным государством, федерацией государств, «государством государств и народов» или же sui generis беспрецедентной структурой, не определяемой привычными понятиями политической лексики, оно никогда не консолидируется, если в основу его будет положен принцип «безграничности». Тот, кто не в состоянии отграничить себя от окружающего пространства, не сможет стать субъектом мирового политического процесса.

Чаще всего предлагается совместить политические границы с географическими. Как утверждают сторонники такого подхода, «других границ, позволяющих объяснить, почему именно здесь остановлено расширение, просто не существует» [Kiеlmansegg]. Но соотнести географические границы Европы с политическими границами стремящихся в нее государств не всегда представляется возможным. С реально-политической точки зрения Евросоюз предпочел бы держать эти государства в качестве «буфера» между собой и нестабильным миром. С этой целью несколько лет назад и была разработана и введена в действие «политика соседства»3. Однако лишить «соседей» европейской перспективы, категорически заявить, что на их границах «заканчивается Европа», – значит дестабилизировать эти страны, нанести удар по их прозападным элитам, держащимся у власти главным образом за счет обещаний привести свои народы в цивилизованный и благополучный Евросоюз. Одной из причин расширения ЕС было стремление стабилизировать ставшее «ничейным» после развала СССР пространство на Востоке Европы. Именно перспектива вступления в ЕС оказалась наиболее действенным инструментом демократических структурных преобразований в этих странах. Те политики, у которых «душа болит» за «пропадающие» для Европы территории на постсоветском пространстве, считают «исторической ошибкой» отказ дать Украине четкую европейскую перспективу и упрекают Евросоюз в «новом, западноевропейском изоляционизме» [Umland].

Особенно проблематична в этом контексте ситуация с Турцией. Отказать ей в приеме, ссылаясь на географию, – значит свести на «нет» все многолетние усилия интегрировать эту важнейшую с геополитической точки зрения страну в европейскую сферу влияния. История Турции прошедших веков была историей ее борьбы с Европой – именно поэтому Европа не может позволить себе сейчас потерять «прирученную» обещанием европейской перспективы Турцию. Да и с остальными странами, стучащимися в европейскую дверь, ситуация не лучше: отказать им – значит оставить их в мире, где господствуют отношения, основанные на балансе сил (balance-of-power policy), где соперничают национальные государства, где заключаются и распадаются временные альянсы. И если Европа откажется от этих стран, они либо сами со временем превратятся в региональные центры силы, как Турция, либо попытаются присоединиться к другим, более сильным акторам глобального политического процесса, скорее всего к США или к России.

В «постлиссабонской» Европе политикам предстоит подумать о том, как «экспортировать» в соседствующие с ЕС пространства европейскую стабильность, но без того, чтобы раздавать обещания членства в ЕС. «Политика соседства» сможет оправдать себя лишь после окончательного определения границ. После этого Евросоюзу предстоит найти адекватное соотношение между «политикой соседства» и внешней политикой.

Одной из важнейших проблем «постлиссабонской» Европы по-прежнему остается формирование пусть не подлинно единой, но хотя бы совместной внешней политики. Евросоюз давно уже мечтает стать реальной силой мирового политического процесса, «говорить одним голосом» (еще одно крылатое выражение). Однако, несмотря на создание соответствующих институтов, именно в вопросах внешней политики говорить «одним голосом» не удавалось, поскольку это измерение деятельности Евросоюза не входило в компетенцию Комиссии. Внешнюю политику определяли государства – члены ЕС, поэтому в ответ на внешнеполитические вызовы Евросоюзу вместо одного голоса чаще всего (особенно после расширения) звучала разноголосица.

Лиссабонский договор старается решить эту проблему путем создания новых институтов. Вводя пост Высокого представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности, являющегося одновременно вице-председателем Комиссии, Лиссабонский договор кладет конец малополезному сосуществованию постов комиссара по внешним связям и полномочного по внешним сношениям, сводя их воедино. Новый пост президента (или председателя) Европейского совета, избираемого на 2,5 года (раньше председательство в Совете менялось каждые шесть месяцев), также должен способствовать более последовательному представительству интересов ЕС на международной арене. Разумеется, внешняя политика останется межгосударственным делом, да и президент Европейского совета будет влиятелен лишь настолько, насколько это позволят члены Совета. Евросоюзу не нужен сильный руководитель, ему нужен опытный посредник между государствами-членами, поскольку сила ЕС – не в полномочиях отдельной личности, а в единстве составляющих его сил. Потому-то «закаленный» сложными реалиями бельгийской внутренней политики Ван Ромпей и стал лучшим кандидатом на этот пост.

Созданная согласно параграфу 27 договора новая Европейская служба внешних сношений, подчиненная Высокому представителю по внешней политике, пока что занимается преимущественно организационными вопросами, учитывая, что она будет насчитывать более 7000 сотрудников и располагать немалыми средствами. Впрочем, уже до ее создания ЕС имел за рубежом 130 «делегаций» («представительств»), занимавшихся вопросами торговли, политикой развития и «политикой соседства». Эти «делегации» будут преобразованы в «посольства». Однако где именно будут проходить границы между национальными дипломатическими корпусами и общеевропейской дипломатией, пока не ясно. Правительства членов ЕС хотели бы, чтобы эта служба, официально стоящая в подчинении Высокого представителя по внешней политике, была независима от Комиссии и от парламентариев, а те, в свою очередь, хотели бы попытаться подчинить ее если и не своему влиянию, то хотя бы своему контролю. Новой общеевропейской внешней политики можно ожидать лишь после решения организационных вопросов и окончательного распределения компетенций. Демократическая легитимация этой политики будет, разумеется, не «общеевропейской», а национальной.

Национальные интересы, обусловленные не только современными реалиями, но и историческим опытом, сложно привести к единому знаменателю. Это подтверждают не только различия в позициях по внешнеполитическим вопросам (в особенности между «старой» и «новой» Европой), но и различные установки в вопросах дальнейшего развития Евросоюза. Начиная свое расширение на восток, ЕС, обосновывая свое решение, еще мог придерживаться старой, времен холодной войны, формулировки Робера Шумана (1963): «Мы хотим единства свободной Европы не только для нас, но и для тех, ныне угнетенных, которые, освободившись от гнета, будут стремиться к вступлению в нее» [Zitaten]. Однако «угнетенные», после того как их стремление попасть в европейский рай было удовлетворено, активного стремления слиться с европейской семьей не продемонстрировали. Во внешней политике национальные приоритеты для них стояли выше интересов Европы, да и в вопросах интеграции преобладал евроскептицизм. Некоторые из них – в ущерб европейскому единству – зациклились в отношениях со своими соседями на конфронтационных моментах истории. «Новые европейцы» из стран Балтии принесли с собой в Европу неприязнь к России, граничащую с политической иррациональностью. «Очевидно, страх балтийских стран перед Россией, – считают европейские наблюдатели, – сильнее их доверия к Евросоюзу» [Arnold]. Для немцев же, потративших на рубеже 90-х годов немало сил на оказание помощи Польше, неприятной неожиданностью оказалась историческая злопамятность поляков, проявившаяся по ходу работы над текстом Лиссабонского договора (попытки польской делегации представить спор о «двойном большинстве» как «германско-польское разногласие»), и их неготовность к компромиссу в вопросах увековечивания памяти гражданских жертв Германии во Второй мировой войне. Ныне страны европейского ядра озабочены не столько помощью «новым европейцам», сколько тем, чтобы эти «европейцы» не блокировали дорогу Европе к политическому единству. Между тем двумя последними странами, ратифицировавшими Лиссабонский договор, были именно «новые европейцы» – Польша и Чехия. Причем Чехия затянула ратификацию настолько, что Евросоюз оказался перед угрозой институционной стагнации – сроки полномочий прежней Комиссии истекли, а новая могла быть собрана лишь после вступления в силу Лиссабонского договора. И у Польши, и у Чехии были свои, особые причины, побудившие их – под угрозой отказа от ратификации – требовать для себя исключительных условий. Польша, которая, как и Великобритания, еще в 2007 г. настояла на том, чтобы не признавать правовую обязательность Хартии основных прав, дожидалась решения Ирландии и ратифицировала договор лишь после результатов повторного ирландского референдума. Чехия же настаивала на том, чтобы ей, как Польше и Великобритании, разрешили не признавать обязательность Хартии основных прав. А осенью 2009 г. Чехия в качестве условия ратификации Лиссабонского договора потребовала дополнить его специальным приложением, гарантирующим правомочность так называемых «декретов Бенеша», узаконивших послевоенную экспроприацию и изгнание судетских немцев и являющихся составной частью современного чешского законодательства. Президент В. Клаус опасался, что в противном случае потомки более 3 млн. судетских немцев, сразу после Второй мировой войны экспроприированных и изгнанных из Чехословакии в Германию, могут потребовать от Чехии имущественной компенсации на европейском уровне в обход действующего чешского права. Словакия задумалась над этой проблемой уже после того, как ратифицировала договор, и задним числом поддержала Чехию, поскольку сама боялась аналогичных исков со стороны венгров. В итоге Чехия тянула с ратификацией до тех пор, пока ее Конституционный суд не подтвердил приемлемость этого договора для чешского законодательства.

Вопрос о приоритете европейского права и влиянии европейских правовых норм на национальные конституции волновал и некоторые государства «старой» Европы. В Германии Конституционный суд еще в 1993 г. в своем решении по Маастрихтскому договору определил границы передачи национальных компетенций Брюсселю. В 2009 г. Конституционному суду пришлось собираться еще раз, чтобы по иску депутата от ХСС П. Гаувайлера проверить, не аннулирует ли Лиссабонский договор законодательные компетенции Бундестага. Евроскептиков беспокоило то, что, согласно договору, ЕС сможет в будущем расширять свои компетенции в целом ряде важнейших вопросов внутриевропейской политики, не внося соответствующих изменений в текст договора, а также что договор может обеспечить приоритет новых европейских нормативов над национальным правом. Более того, оспаривать такую ситуацию парламенты затронутых государств должны будут не в своих конституционных судах, а опять-таки только в Европе – перед Европейским трибуналом (Судом ЕС), который и без того уже претендует на роль «мотора интеграции», а потому вряд ли будет снисходителен к искам национальных парламентов. 30 июня 2009 г. Конституционный суд принял спорное, с точки зрения правоведов-европеистов, решение, оценив немецкий «Сопроводительный закон к Лиссабонскому договору», легитимирующий эти нововведения, как несовместимый с немецким Основным законом (Конституцией ФРГ). Конституционный суд, с одной стороны, признал правомочность Лиссабонского договора, расширяющего компетенции ЕС в сферах обороны, внешней торговли, уголовного права и социальной политики. С другой – указал, что в случае, если Европа пойдет путем создания «Федеративного государства», решение о вступлении в это государство в Германии будут принимать не правительство и не парламент (как это было до сих пор во всех основополагающих вопросах европейской политики), а граждане на всенародном референдуме. Таким образом, перспектива «растворения» в гипотетических «Соединенных Штатах Европы» Германии не грозит. Новый же «Сопроводительный закон» сохранил за Бундестагом значительно больше прав, чем предполагалось изначально. Кроме того, Конституционный суд еще раз подчеркнул, что, несмотря на расширение компетенций Евросоюза в вопросах обороны, бундесвер был и останется «парламентской армией» – без решения Бундестага он не сможет принимать участия в зарубежных военных акциях общеевропейского масштаба, если таковые будут.

Дискуссия о том, в каком соотношении европейское право должно находиться с правом национальных государств, символична для нынешней фазы развития ЕС. Она отражает основополагающую проблему ЕС, существовавшую изначально и обострившуюся ныне, когда процессы политической консолидации поднимаются на качественно новую ступень. Это – вопрос конечной цели этих процессов. Сторонники «открытости» европейской идеи утверждают, что конечная цель вроде бы и не нужна – ведь ни у одного государства, кроме разве стран, стремившихся в недавнем прошлом к строительству коммунистического общества, не было и нет конечной цели. Есть одна и основная цель – обеспечение безопасности и благосостояния своих граждан. Однако Евросоюз – не государство. Это – амбициозная развивающаяся структура нового типа, которая полностью себя еще не осознала. Ее составные элементы – Комиссия и национальные государства – имеют различные представления о характере и предназначении Евросоюза. Эти фундаментальные разногласия, осложняющие и тормозящие «технические» процессы консолидации, можно проследить на примере внутригерманской дискуссии о решении Конституционного суда по Лиссабонскому договору.

Серьезнейший упрек немецких конституционных судей в адрес Евросоюза связан с дефицитом демократической легитимации, в первую очередь со слабостью Европарламента. Сторонники «Федерального государства Европы», защищая Лиссабонский договор, указывают, что он значительно расширил компетенции Европарламента. Однако расширение компетенций этой структуры не меняет сути: Европарламент не является реальным, демократически легитимированным парламентом; «европейские партии» не являются реальными партиями, поскольку в Европе нет «европейского народа», а есть народы национальных государств – членов ЕС. Так что Европарламент состоит из «представителей народов государств, составляющих сообщество». Лиссабонский же договор представляет его как представительство «гражданок и граждан» на общеевропейском уровне, т.е. по сути пытается «ввести» «европейский народ». У Европарламента нет права законодательной инициативы. Он может воспрепятствовать принятию законов, однако лишен возможности их выдвигать. Поскольку «европейского народа» нет, то и парламент выбирается не напрямую, не по принципу равенства голосов, а на основании предусмотренного для государств числа мандатов.

Европейскую интеграцию до сих пор продвигали вперед отнюдь не на путях парламентарно-демократического законотворчества: импульсы европейскому процессу давали Комиссия и Европейский трибунал. Таким образом, европейская интеграция оказывается не продуктом воли народов Европы, а результатом работы Комиссии и судебной власти.

Общеевропейские правовые акты принимает Совет ЕС, в котором представлены члены правительств, т.е. исполнительная власть национальных государств. Этому, если можно так выразиться, исполнительно-законодательному органу не хватает основополагающего демократического элемента, присущего любой государственной демократии, любой подлинно законодательной власти – соперничества между правящими и оппозиционными силами, культуры общественно-политических дебатов. Его легитимация опосредована – представитель правительства Германии, например, может голосовать в Совете за тот или иной закон лишь в том случае, если две трети Бундестага и Бундесрата (Совета Федерации) дадут на это свое согласие.

Поэтому законы, принимаемые парламентами демократических стран – членов ЕС, той же Германии с юридической и политической точек зрения располагают значительно более сильной демократической легитимацией, нежели европейские законы. Именно поэтому любой общеевропейский договор, предполагающий сущностные изменения процессов интеграции, не минует национальные парламенты: он должен быть ратифицирован в государствах – членах ЕС и только после этого приобретет обязательную силу для них. Лишь через национальные парламенты, опосредованно такой договор получит свою демократическую легитимацию.

Однако ст. 2 Лиссабонского договора, уточняющая основные и обязательные для всех членов ценности ЕС («человеческое достоинство, свобода, демократия, равенство, правовая государственность и соблюдение прав человека»), в совокупности с расширением прав Европейского трибунала (который теперь будет контролировать применение союзного договора) наносит этой процедуре удар, поскольку трибунал, наблюдая за соблюдением ценностей, получает возможность влиять на внутренний порядок государств – членов ЕС. Контролируя соблюдение статьи о ценностях, трибунал будет, разумеется, исходить из общеевропейской, т.е. из своей собственной интерпретации этих ценностей, в то время как в конституциях или же в законодательстве государств – членов Союза возможны иные, исторически обусловленные интерпретации (например, декреты Бенеша в Чехии).