Бюджетный контроль Зубакин Семен
Введение
Контроль является неотъемлемым элементом управления, одной из функций управления. Он существует только во взаимосвязи с управлением, обеспечивая обратную связь между субъектами и объектами управления, выявляя отклонения, оценивая их влияние и определяя причины возникновения. Контроль также связывает воедино все функции управления, позволяет выдерживать заданное направление деятельности объекта управления, изменять способы воздействия на объект управления, своевременно корректировать неверные решения с целью преодоления выявленных отклонений и достижения оптимальных результатов.
Государственный и муниципальный финансовый контроль, в том числе и бюджетный, – это одна из основных составляющих системы государственного и муниципального управления, в том числе управления государственными и муниципальными финансами.
Сегодня выпускается достаточно много учебной литературы по общим вопросам финансового контроля. Они, как правило, содержат хорошо проработанные разделы по теоретическим аспектам финансового контроля, в том числе в негосударственном секторе экономики, но отображают вопросы бюджетного контроля схематично и упрощенно.
Учебное пособие «Бюджетный контроль» написано на основе современной практики бюджетного контроля, накопленной за последние десять лет в системе КРУ Минфина России, Росфиннадзора, контрольно-ревизионных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований.
В учебном пособии учтены принципиально новые нормативные правовые и методические документы по вопросам бюджетного контроля, принятые в последние два года, в том числе изменения и дополнения, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ), приказы Министерства финансов Российской Федерации (Минфина России).
Особое значение для организации и осуществления бюджетного контроля имеет Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденное приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» (далее – Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля). В настоящее время это единственный и основной нормативный правовой и одновременно методический документ, устанавливающий единые принципы и требования к осуществлению бюджетного контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Он же является базовым документом, на основе которого Федеральная служба финансово-бюджетного контроля осуществляет надзор за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре. Настоящая книга пронизана духом и буквой этого документа.
Учебное пособие учитывает реалии бюджетной и административной реформ, осуществленных и осуществляемых на современном этапе развития государственного управления и бюджетной системы РФ. Это нашло отражение в отдельной теме, раскрывающей в том числе и вопросы трансформации государственного и муниципального контроля, вызванные бюджетной реформой, в части смещения основных акцентов внимания от контроля на соответствие к контролю эффективности расходов, от последующего контроля к предварительному, от внешнего контроля к внутреннему.
Принципиально новыми для практических работников органов государственной и муниципальной власти, в том числе для работников органов государственного и муниципального финансового контроля, стали следующие вопросы, нашедшие отражение в учебном пособии:
– квалификация финансовых нарушений;
– ошибки, допускаемые при проведении контрольных мероприятий;
– осуществление надзора за соблюдением органами государственного и муниципального финансового контроля бюджетного законодательства, регулирующего вопросы финансового контроля;
– основные принципы, которыми должны руководствоваться работники финансового контроля при осуществлении контрольной деятельности;
– оценка рисков;
– основные принципы получения и документирования доказательств;
– документирование в контрольной деятельности.
В книге также отражены общие требования:
– к планированию контрольной деятельности;
– подготовке контрольных мероприятий;
– изучению и оценке системы внутреннего контроля;
– контролю качества контрольной деятельности;
– контролю за работой членов ревизионной группы и ее результатами;
– оформлению результатов контрольного мероприятия; – отчетности о контрольной деятельности.
Вопросы оценки системы внутреннего контроля, получения и документирования доказательств достаточно хорошо проработаны в теории и практике общего аудита, нашли свое отражение в Федеральных правилах (стандартах) аудиторской деятельности, утвержденных в Постановлении Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. № 696 «Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности» (далее – Постановление РФ об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности). В настоящем учебном пособии указанные вопросы изложены в адаптированном варианте, удобном для применения в практике бюджетного контроля.
Понятие оценки рисков также включено в систему общего аудита, но в данном случае оно рассмотрено под несколько другим углом. Если в общем аудите оценка рисков рассматривается в основном как выявление зон риска для аудитора, то в учебном пособии под оценкой рисков понимается определение вероятности наличия нарушений бюджетного законодательства у подконтрольного объекта.
Изучение вопросов квалификации финансовых нарушений, ознакомление с основными ошибками, допускаемыми при осуществлении бюджетного контроля, актуально как для практических работников государственного и муниципального контроля, так и для специалистов финансовых органов, осуществляющих управление финансами субъекта РФ, муниципального образования и сотрудников бюджетных учреждений, осуществляющих управление финансами бюджетного учреждения. Введение указанных вопросов в учебное пособие является полезной новацией.
Тема «Надзор и контроль за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре» также принципиально нова. Надзорная функция впервые вменена Федеральной службе финансово-бюджетного надзора при ее создании в 2004 г. и до этого в системе государственного и муниципального контроля не применялась. Содержание данной темы разработано на основе обобщения практики Росфиннадзора.
К основным задачам учебного пособия относятся доведение до читателей и закрепление знаний:
– о теоретических основах государственного и муниципального финансового контроля;
– о месте и роли государственного и муниципального контроля в современной системе управления финансами, в условиях осуществляемой бюджетной и административной реформы;
– о системе органов государственного и муниципального контроля, правовых и методических основах их функционирования;
– о формах, методах и способах контроля;
– об организации и порядке осуществления контрольных мероприятий, документировании результатов контрольных действий;
– об особенностях контроля отдельных операций, направлений деятельности подконтрольных организаций, о взаимодействии с правоохранительными органами;
– о выявляемых нарушениях законодательства РФ и применении к нарушителям мер принуждения;
– об основных ошибках, допускаемых при осуществлении бюджетного контроля;
– о реализации надзорной функции.
Данное пособие предназначено для использования при реализации программ профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих, работающих в сфере управления финансами, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль.
Пособие также может использоваться студентами, обучающимися в высших учебных заведениях по экономическим специальностям.
Глава 1
Основы бюджетного контроля
1.1. Лимская декларация о руководящих принципах финансового контроля
1.1.1. Основные положения Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля
Лимская декларация о руководящих принципах финансового контроля принята в 1977 г. IX Конгрессом международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ).
Этот документ определяет основные принципы деятельности высших органов финансового контроля, порядок их взаимоотношений между собой, роль и место в системе органов государственной власти в целом.
Декларация содержит следующие основные положения, применимые для всех других органов финансового контроля:
– контроль является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, неотъемлемой частью регулирования;
– система контроля должна вскрывать отклонения от принятых стандартов и нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов;
– отклонения должны вскрываться на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, привлечь виновных к ответственности, получить возмещение причиненного ущерба или осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем;
– эффективный предварительный контроль является неотъемлемой частью надежной системы управления доверенными средствами;
– проверка или контроль по факту может привести к привлечению к ответственности виновных и предназначена для предотвращения нарушений в будущем;
– служба внутреннего контроля создается внутри ведомства или организации, должна подчиняться руководителю ведомства или организации, функциональной и независимой внутри организационной структуры;
– внешние контрольные службы должны проверять эффективность внутриведомственного контроля;
– между внешним контрольным органом и эффективным внутриведомственным контрольным органом должно обеспечиваться необходимое разделение задач и сотрудничество;
– традиционной задачей контрольных органов является формальный контроль – проверка законности и правильности финансовых действий и ведения бухгалтерской отчетности;
– в дополнение к формальному контролю осуществляется контроль эффективности, целесообразности и экономности расходования государственных средств, включающий проверку организационной и административной системы;
– цели контрольной деятельности: законность, правильность, целесообразность, экономичность и эффективность финансовой деятельности;
– контрольные органы должны иметь функциональную и организационную независимость и могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, если они независимы от проверяемых организаций и защищены от посторонних влияний;
– независимость контрольного органа неразрывно связана с независимостью его членов;
– контрольный орган должен иметь доступ ко всем документам, касающимся управления финансовыми и материальными средствами, обладать правом запрашивать устно и письменно у проверяемого учреждения любую необходимую для проверки информацию;
– контрольный орган должен быть наделен правом обращения в компетентные органы с требованием о принятии необходимых мер и привлечении к ответственности виновных;
– проверка должна осуществляться в соответствии с утвержденной программой;
– так как проверка в редких случаях может быть всеобъемлющей, контрольный орган использует, как правило, выборочный метод. При этом объекты проверок должны отбираться на основе заданной модели и их количество должно быть достаточным для того, чтобы была возможность сделать вывод о качестве и правильности финансовых действий;
– ревизоры должны проявлять квалификацию и моральные качества, необходимые для выполнения возложенных на них задач;
– максимум внимания следует уделять дальнейшему повышению уровня теоретической и практической профессиональной подготовки ревизоров. Повышение квалификации персонала должно выходить за рамки традиционных знаний юриспруденции, экономики и бухгалтерского учета и включать в себя другие методы управления экономикой, включая электронную обработку данных;
– уровень жалования ревизоров с высокой квалификацией должен соответствовать тем особым требованиям, которые предъявляются им по роду деятельности.
Положения Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля послужили основой для разработки Положения о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля.
1.1.2. Формы финансового контроля
В ст. 2 Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля содержатся определения:
предварительный контроль – это проверка до осуществления административных и финансовых действий; контроль по факту – это проверка после осуществления административных и финансовых действий.
В классификации форм финансового контроля, применяемой в РФ, контроль по факту – это последующий контроль, а предварительный – это текущий и собственно предварительный контроль.
Предварительный контроль в РФ осуществляется:
– Федеральным Собранием РФ (Государственной Думой РФ и Советом Федерации), Счетной палатой РФ, законодательными и представительными органами субъектов РФ, муниципальных образований, контрольно-счетными органами, образованными в субъектах РФ и муниципальных образованиях, – на этапах рассмотрения и утверждения соответствующего бюджета;
– Минфином России, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований, главными распорядителями и распорядителями средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований – при составлении проекта соответствующего бюджета, проектов бюджетных смет, рассмотрении, согласовании и утверждении заявок, расчетов и т. д.
Текущий контроль осуществляется Федеральным казначейством, Минфином России, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований, главными распорядителями и распорядителями средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований при исполнении бюджетных смет и бюджетов, в процессе совершения и учета финансово-хозяйственных операций, составления отчетов.
Последующий контроль осуществляется после завершения финансово-хозяйственных и учетных операций по ним, при внешней проверке, рассмотрении и утверждении бюджетной отчетности.
Следует обратить внимание на ст. 1 Лимской декларации, в которой указано, что «контроль является не самоцелью, а неотъемлемой частью системы регулирования, которая должна вскрывать отклонения от принятых стандартов и нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить возмещение причиненного ущерба или осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем»[1].
Приведенная цитата свидетельствует о преимуществах предварительного контроля. В России наиболее полно проработаны и функционируют системы последующего контроля, а предварительный и текущий контроль имеют слабую базу методического обеспечения, нормативного правового регулирования, функционируют при отсутствии четко организованной системы, построенной на единых принципах.
В ст. 4 Лимской декларации также приведена другая классификация финансового контроля с разделением на формальный контроль и контроль эффективности выполнения задач.
В настоящее время в практике органов финансового контроля РФ преобладает формальный контроль. Контроль эффективности выполнения задач, в том числе эффективности расходования бюджетных средств и материальных ценностей, находится в начальной стадии развития. Разработка и внедрение в практику бюджетного контроля методов, правил и стандартов контроля эффективности выполнения задач будет осуществляться постепенно, по мере внедрения в бюджетную систему РФ программно-целевых методов планирования бюджетных расходов, бюджетирования по результатам, создания автономных некоммерческих учреждений и применения государственных и муниципальных заданий, оценки их выполнения.
1.1.3. Организация контроля – обязательный элемент управления общественными финансовыми средствами
Стратегических и тактических целей государства, выполнения им конституционных функций можно достичь посредством управления. Контроль как неотъемлемый элемент и одна из функций управления существует только во взаимосвязи с управлением, обеспечивая обратную связь между субъектами и объектами управления, выявляя отклонения, оценивая их влияние и определяя причины возникновения. Контроль также связывает все функции управления воедино, позволяет выдерживать заданное направление деятельности объекта управления, изменять способы воздействия на него, своевременно корректировать неверные решения с целью преодоления выявленных отклонений и достижения оптимальных результатов.
В Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля отмечается: «Преамбула… соответствующее нормам и рациональное использование государственных средств является важным условием для правильного управления государственными финансами и для действенности принятых соответствующими учреждениями решений…
Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, поскольку такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль является не самоцелью, а неотъемлемой частью системы регулирования…»[2].
Из этого следует, что государственный финансовый контроль есть составная и неотъемлемая часть управления государственными финансами.
1.2. Концепция государственного финансового контроля в РФ, бюджетный контроль в системе государственного финансового контроля
Начиная с середины 1990х гг. ученые и специалисты, работающие в области государственного финансового контроля, неоднократно поднимали вопрос о выработке основных принципов построения и функционирования системы государственного финансового контроля – о создании Концепции государственного финансового контроля. Актуальность документа подтверждалась основными экспертами, занимающимися вопросами государственного финансового контроля.
Концепция государственного финансового контроля позволила бы осуществить оценку действующих элементов государственного контроля, формирование единой, скоординированной и эффективной системы государственного контроля, работающей на основе единых принципов.
Последний этап изучения и обсуждения актуальности создания такого документа завершился в 2001 г. поручением Президента РФ Правительству РФ о разработке Концепции государственного финансового контроля. Основным исполнителем поручения Президента РФ стало Министерство финансов РФ, а в министерстве – департамент государственного финансового контроля.
Разработанный проект Единой концепции государственного финансового контроля содержал следующие основные позиции.
1. Анализ действующей системы органов государственного финансового контроля на основе положений, содержащихся в Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», в том числе систематизацию действующих органов государственного финансового контроля на основе разделения их на две основные группы:
а) Органы государственного финансового контроля, осуществляющие контроль преимущественно в государственном секторе экономики;
б) Органы государственного финансового контроля, осуществляющие контроль преимущественно не в государственном секторе экономики;
2. Определение основных типов государственного финансового контроля: предварительный, текущий и последующий;
3. Выводы:
о разработке и принятии закона о государственном финансовом контроле;
о создании на основе действующей системы контрольно-ревизионных органов Минфина России федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный финансовый контроль в системе исполнительной власти на федеральном уровне;
о формировании механизмов координации деятельности органов государственного финансового контроля;
о создании единой электронной информационной системы.
В соответствии с Указом Президента РФ о мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ к органам государственного финансового контроля были отнесены Счетная палата РФ, Центральный банк Российской Федерации (далее – ЦБ РФ), Минфин России (Главное управление Федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление), Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная служба по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.
В проекте Концепции к органам государственного финансового контроля, осуществляющим контроль преимущественно в государственном секторе экономики, были отнесены:
– Счетная палата РФ;
– контрольно-ревизионные органы Минфина России;
– Федеральное казначейство;
– контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти;
– контрольно-ревизионные органы государственных внебюджетных фондов;
– контрольно-счетные органы, созданные законодательными органами государственной власти субъектов РФ;
– контрольно-ревизионные органы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
К указанным органам государственного финансового контроля также причислялось Главное контрольное управление Президента РФ (далее – ГКУ Президента РФ). Целесообразность такого решения вызывает сомнения, поскольку основная функция ГКУ Президента РФ заключается в контроле за исполнением указов Президента РФ.
Осуществление финансового контроля не предусмотрено положением, регулирующим деятельность этого органа. По сути, эти же органы государственного финансового контроля приведены и в БК РФ.
В целях более точного обозначения сути и сферы деятельности, выделения из общего перечня органов государственного финансового контроля, приведенного в Указе Президента РФ о мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ, указанные органы государственного финансового контроля относятся также к органам бюджетного контроля.
В связи с этим понятия бюджетного контроля и государственного финансового контроля, предусмотренных БК РФ, признаны однозначными (идентичными). Бюджетный контроль – это государственный финансовый контроль, осуществляемый в бюджетной сфере. Финансово-бюджетный контроль – государственный финансовый контроль, осуществляемый в финансово-бюджетной сфере.
Так, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) как орган государственного финансового контроля осуществляет бюджетный и валютный контроль, т. е. является органом финансово-бюджетного контроля.
По мнению авторов проекта Концепции, к органам государственного финансового контроля, осуществляющим контроль преимущественно не в государственном секторе экономики, относятся:
– Центральный банк РФ;
– таможенные органы РФ;
– налоговые органы РФ;
– органы валютного контроля РФ;
– органы контроля финансовых рынков.
Необходимо отметить, что проект Концепции не содержал и не мог содержать единых принципов, поскольку для перечисленных органов государственного финансового контроля с различными задачами, функциями и сферами деятельности какие-либо единые и внятные принципы разработать практически невозможно. По этой причине рассматриваемый проект Концепции был более подробно проработан относительно органов финансово-бюджетого контроля, деятельность которых может осуществляться на основе единых принципов.
В 2004 г. в Аппарате Правительства РФ принято решение об отклонении разработанного проекта и прекращении дальнейшей работы.
Тем не менее основные положения проекта Концепции остаются актуальными и реализуются в ходе осуществления административной и бюджетной реформы:
– создан федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственный финансовый контроль в системе исполнительной власти – Росфиннадзор;
– Контрольное управление Президента РФ ведет подготовительную работу по созданию механизмов координации органов государственного финансового контроля при формировании планов контрольных мероприятий и взаимодействия при их осуществлении;
– Минфин России разрабатывает поправки в БК РФ, направленные на комплексное нормативное регулирование основных вопросов бюджетного контроля;
– приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» утверждены Положения о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля. Это основной документ единого нормативного и методического обеспечения деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований;
– органы государственного финансового контроля регулируют вопросы координации и взаимодействия через заключение межведомственных соглашений. Так, Росфиннадзор заключил соответствующие соглашения с Федеральным казначейством, Росатомом, Министерством обороны РФ, Центральным банком РФ и т. д.;
– Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» (далее – Постановление Правительства РФ № 198) установлено, что одной из основных функций Росфиннадзора является организация формирования и ведения единой информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере;
– Счетная палата РФ, Росфиннадзор ведут работу по развитию и совершенствованию своих электронных информационных систем. Следующим этапом будет налаживание электронного обмена информацией, далее – объединение локальных информационных систем на единой основе с сохранением индивидуальных блоков информации, доступных соответственно только Счетной палате РФ или Росфиннадзору.
1.3. Административная реформа и государственный финансовый контроль
Административная реформа, осуществленная на основании и в развитие Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее – Указ Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти), в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти привела к существенному повышению роли контроля в системе государственного управления, в том числе государственного финансового контроля (бюджетного контроля) в системе управления государственными финансами.
Основной эффект от административной реформы достигнут за счет разделения правоустанавливающих функций, функций по управлению имуществом и оказанию услуг и контрольно-надзорных функций. До реформы они осуществлялись в министерствах нераздельно – одним административным аппаратом министерства; устанавливая «правила игры», он был «на поле игры» одновременно «полевым игроком» и «судьей».
Под правоустанавливающими функциями (функциями по принятию нормативных правовых актов) понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами, правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
Под функциями по контролю и надзору понимаются:
– осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
– выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
– регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Указом Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти правоустанавливающие функции установлены для федеральных министерств, функции по управлению государственным имуществом и по оказанию государственных услуг – для федеральных агентств, а функции по контролю и надзору – для федеральных служб.
Федеральные министерства осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
В рамках осуществления административной реформы на основе департаментов государственного финансового контроля и валютного контроля Минфина России создан Росфиннадзор, который результатами своей деятельности с 2004 г. подтвердил обоснованность реформы. Эффективность финансово-бюджетного контроля и надзора существенно повысилась:
– за счет достижения более высокого уровня управляемости процессами контроля, в том числе повышения оперативности принятия решений;
– увеличения и реализации возможностей совершенствования приемов и методов контроля и надзора;
– расширения и усиления полномочий по осуществлению контрольных и надзорных функций, применению мер принуждения к нарушителям финансово-бюджетного законодательства.
В результате административной реформы посредством создания федерального органа исполнительной власти – Росфиннадзора в основном реализованы следующие положения Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля.
1. Контрольные органы должны иметь функциональную и организационную независимость и могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, если они независимы от проверяемых организаций и защищены от посторонних влияний.
2. Независимость контрольного органа неразрывно связана с независимостью его членов.
3. Контрольный орган должен быть наделен правом обращения в компетентные органы с требованием о принятии необходимых мер и о привлечении к ответственности виновных.
Следует отметить, что полная реализация принципов, указанных в п. 1, 2, возможна при подчинении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции бюджетного контроля и надзора, непосредственно Правительству РФ.
Глава 2
Законодательное регулирование и методическое обеспечение государственного и муниципального финансового контроля
2.1. Бюджетный кодекс РФ
При рассмотрении проекта концепции государственного финансового контроля было принято решение о нецелесообразности разработки и принятия закона о государственном финансовом контроле. В связи с этим БК РФ является основополагающим документом, регулирующим вопросы государственного и муниципального финансового контроля.
Основные вопросы государственного и муниципального финансового контроля отражены в гл. IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль» БК РФ и рассматриваются в других разделах учебного пособия. В связи с этим в рамках темы «Законодательное регулирование и методическое обеспечение государственного и муниципального финансового контроля» рассматриваются отдельные положения государственного и муниципального контроля, отраженные в других главах БК РФ.
БК РФ установил следующие основные положения государственного и муниципального финансового контроля.
К бюджетным полномочиям РФ относятся:
– установление основ внешней проверки и осуществления контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ;
– установление порядка осуществления контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и внешней проверки отчетов об их исполнении;
– осуществление контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, внешняя проверка отчетов об их исполнении;
– установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Законодательные (представительные) органы осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов.
Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об их исполнении, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ.
Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ.
Полномочия органа государственного (муниципального) финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).
Полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами (должностными лицами) местных администраций, устанавливаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.
Главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств:
– обеспечивает контроль за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, определенных БК РФ, условий, установленных при их предоставлении;
– организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности.
Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности.
Министерство финансов РФ (Минфин России) осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по организации государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований.
2.2. Федеральный закон «О счетной палате РФ»
Основной документ, регулирующий деятельность Счетной палаты, – это Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ» (далее – Закон о Счетной палате РФ). Закон определяет статус, задачи, состав, структуру и порядок деятельности Счетной палаты, в том числе ее бюджетные полномочия.
В соответствии со ст. 167.1 БК РФ Счетная палата РФ как участник бюджетного процесса федерального уровня обладает бюджетными полномочиями, установленными Законом о Счетной палате РФ и БК РФ.
Основные положения Федерального закона изложены в следующих темах, рассматриваемых в учебном пособии: «Система органов государственного и муниципального финансового контроля» – «Счетная палата РФ»; «Права и обязанности инспекторов (ревизоров), должностных лиц проверяемых организаций»; «Реализация материалов проверок».
2.3. Указ президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ»
Данный Указ Президента РФ определяет:
– структуру государственного финансового контроля. Государственный финансовый контроль в РФ включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ;
– органы, на которые возлагается государственный финансовый контроль в РФ (перечислены в разд. «Концепция государственного финансового контроля» учебного пособия);
– главные приоритеты государственного финансового контроля на 1996 г.;
– периодичность проведения комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств. В федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета, – не реже одного раза в год соответствующими контрольными финансовыми органами;
– меры, применяемые по выявленным нарушениям.
Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.
Из нормы, определяющей проведение проверок не реже одного раза в год, следует, что деятельность органов бюджетного контроля должна быть скоординированной.
Так, если каждый отдельно взятый федеральный орган бюджетного контроля не сможет ежегодно проверять всех получателей бюджетных средств, то при скоординированной работе Счетной палаты РФ, Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, внутриведомственных контрольных органов их совокупная контрольная деятельность обеспечит ежегодное проведение контрольных мероприятий в каждой организации, использующей средства федерального бюджета.
2.4. Приказ министерства финансов РФ от 25 декабря 2008 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля»
2.4.1. Общие положения приказа и Положения о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля
Приказ издан в соответствии со ст. 165 БК РФ, Положением о Министерстве финансов РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 в целях осуществления нормативного и методического обеспечения деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований.
Приказом утверждено Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля.
Росфиннадзору приказом предписано применять Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля в соответствии со ст. 268 БК РФ за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
Положение распространяется на деятельность федеральных органов исполнительной власти (далее – субъект финансового контроля) при организации и осуществлении ими финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством РФ и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.
Положение не распространяется на финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в соответствии с бюджетным законодательством РФ и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.
Положение может применяться органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований при организации и осуществлении финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством РФ.
2.4.2. Общие требования к осуществлению контрольной деятельности
Для организации и осуществления контрольной деятельности необходимо обеспечить:
– распределение обязанностей между работниками, занятыми контрольной деятельностью;
– планирование контрольной деятельности;
– создание системы стимулов и условий для профессионального развития и повышения квалификации работников финансового контроля;
Читать бесплатно другие книги:
