Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами Чернов Сергей

Можно выделить основные принципы образования и функционирования федеративной системы. Среди них: равноправие субъектов федерации, независимо от величины их территории или численности населения; плюрализм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой; широкие возможности субъектов федерации активно и беспрепятственно участвовать в федеративных политических процессах[54].

Исследователи американского федерализма выделяют целый ряд его признаков. Э. Корвин называет одну из черт федеративной системы – разделение законодательных полномочий между национальным правительством и правительствами субъектов, где полномочия первого законодательно закреплены, а полномочия последних зарезервированы[55].

Одной из характерных черт федеративных систем является плюрализм законодательной власти, так как в них существует как федеральный законодатель, так и свой собственный законодатель в каждой из составляющих федерации.

В данной проблеме наблюдаются три аспекта: материальное распределение законодательных полномочий, верховенство федерального законодательства и участие союзных образований в федеральном законодательстве.[56]

Право принимать законы является одним из основных атрибутов суверенитета во внутреннем устройстве государства. В недавно принятых конституциях различных стран содержатся подробные пояснения, касающиеся распределения материальных полномочий между законодательными властями разного уровня. Примером того могут служить Конституции Российской Федерации, Щвейцарии (новая федеральная Конституция от 18 апреля 1999 г.), а также Конституция Испании и статьи нового раздела V итальянской Конституции.

Большинство федеральных конституций относят к компетенции союзных образований остаточные полномочия: Соединенные Штаты (10я поправка), Германия (Основной Закон, ст. 70.1), Австрия (Конституция, ст. 15, любые законодательные или исполнительные действя, не относящиеся к компетенции Федерации, находятся в ведении администрации земель). То же самое относится и к итальянской Конституции; после принятия в октябре 2001 г. новой редакции главы V регионы осуществляют законодательную власть во всех областях, не отнесенных к компетенции государства (ст. 117). Статья 73 Конституции Российской Федерации основывается на аналогичном принципе.[57]

Вместе с тем во всех федеративных государствах наблюдается тенденция к развитию федерального законодательства в ущерб законодательству союзных образований.

Д. Елазар выделяет еще один элемент любой федеративной системы. Это наличие бессрочного союзного договора, который должен включаться в писаную Конституцию[58].

Следует отметить, что не существует единой модели федеративных отношений, например, федерализм в Индии, Канаде и Германии имеет различные формы. Россия также имеет много отличительных черт федерализма, которые связаны с особенностями политической системы, возникшей после распада СССР. Одна из таких черт – этнический характер федерализма, который проявляется в том, что Российская Федерация включает в себя субъекты двух типов: республики, образованные на территориях компактного проживания титульной нации (или группы наций), и регионы (все иные субъекты федерации), образованные только по территориальному принципу.

Выработка политического курса в федеративном государстве включает процесс соглашений, договоров, заключающихся на различных уровнях. Характерной чертой федерализма является то, что центральная власть в предусмотренных конституцией формах вовлекает субъекты федерации в процесс принятия решений[59]. Отличительной чертой этого процесса на федеральном уровне является «политика компромисса»[60].

Часть 1 ст. 1 Конституции России относит федеральную систему к основам российского государственного устройства. Статья 5 Конституции конкретизирует федеральную систему, говоря о конституционной автономии субъектов федерации (ч. 2 ст. 5), единстве системы государственной власти, распределения этой власти между органами государственной власти Российской Федерации, а также закрепляет принцип равноправия субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5).

Непосредственное детализованное устройство федеральной системы можно найти в третьем разделе Конституции, а именно в статьях с 65 по 79.

Большое значение для регулирования федеральной системы можно найти в третьем разделе Конституции, а именно в статьях с 65 по 79. Большое значение для регулирования федеральной системы имеют также положения, определяющие состав и компетенцию Совета Федерации (ч. 2 ст. 95, ст. 101 и 102).

Ряд положений Конституции, которые находятся в различных ее частях, имеют прямое отношение к федеративным отношениям. Статьи 106, 125 или ст. 130–133, регулирующие такие аспекты федеральных отношений, как участие субъектов федерации в процессе принятия федеральных решений или организация местного самоуправления. Анализ этих статей говорит о том, что подлинной децентрализации власти и наличия у субъектов государственности говорить рано.

Властные полномочия, входящие в компетенцию субъектов федерации, ограничены. Распределение государственных полномочий урегулировано в ст. 71 и 72 Конституции РФ. Перечень этих полномочий достаточно всеохватывающий, и для самих субъектов не остается практически никаких имеющих реальное содержание полномочий.

Закрепленные в ст. 71 и 72 Конституции РФ властные полномочия конкретизируются положениями ст. 76 в отношении законодательства и положениями ст. 77 в отношении исполнительной власти. На основании ч. 2 и 5 ст. 76 нормативные правовые акты субъектов, принятые по предметам совместного ведения, не должны противоречить федеральным законам: причем для федерации Конституция не предусматривает каких-либо ограничений по предметам, находящимся в совместном ведении.

Похожий унитаризм можно наблюдать и у исполнительной власти: организация структуры исполнительной и законодательной власти внутри субъектов федерации должна основываться на общих принципах, устанавливаемых федеральным законом.

Тем не менее, необходимо отметить наличие у членов федерации собственной законодательной и исполнительной власти; третья (судебная) власть представлена лишь частично. Статьи 118–126 содержат конституционное регулирование судебной власти. Во всей главе упоминаются лишь федеральные суды. Возможность субъектов осуществлять правосудие самостоятельно в Конституции не упоминается. Исходя из этого можно сделать вывод о том, что субъекты федерации не имеют права на самостоятельную судебную юрисдикцию: исключение составляют лишь конституционные суды субъектов РФ, являющиеся проявлением ограниченного суверенитета субъектов, а также суды, выходящие за рамки государственной судебной системы, например мировые суды.

Субъекты РФ не могут существовать без собственных надежных финансовых источников. Федерализм не имеет большой ценности в системе, в которой субъекты не располагают достаточными финансовыми средствами. В западных федеративных системах вопрос о жизнеспособности членов федерации зависит от того, принадлежит ли субъектам право собирать и устанавливать налоги.[61] Правовых норм, регулирующих эти проблемы и защищающие интересы субъектов на конституционном уровне нет.

Судебная практика поддерживает позицию федерального центра. Так, рассматривая вопросы, связанные с избирательным правом и избирательной системой, Конституционный Суд опирается на принцип соответствия правовых актов субъектов Конституции РФ. С точки зрения ст. 5 Конституции РФ регулирование подобных вопросов должно осуществляться с учетом избирательных прав граждан, закрепленных в конституциях субъектов федерации.

Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал право субъектов федерации на издание нормативных актов по предметам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов. Однако федерация может в любой момент, и без каких-либо для себя ограничений на законодательном уровне вмешиваться в урегулирование этих вопросов. В таких случаях субъекты федерации обязаны привести свое законодательство в соответствие с законодательством федерации.

В Российской Федерации существуют большие различие между субъектами федерации, а также между другими территориальными и этническими образованиями. Это положение заложено в Конституции. Существует наличие различных типов федеральных субъектов, что находится в противоречии с принципом равноправия субъектов федерации. Конституция делает различие между республиками, краями, областями, городами федерального значения и автономными округами, особенностью которых является то, что они одновременно являются как частью другого субъекта, так и частью самой федерации.

Дальнейшему расслоению федерации способствует также конституционная практика, например, такой инструмент, как федеративный договор. Часть 3 ст. 11 Конституции РФ открывает возможность заключения таких договоров с целью распределения властных полномочий между субъектами и федерацией. Такие договоры были заключены Российской Федерацией примерно с половиной ее субъектов. Эти договоры не имеют образца, они различного типа и содержания, различны и их цели. Одни из них провозглашают независимость республик Татарстана, Башкортостана и Якутии, другие договоры с Кабардино-Балкарией и Северной Осетией, усиливают федеральный центр и поддерживают руководителей этих субъектов.[62]

Есть так называемые «равноправные» договоры, которые уравнивают края и области с республиками, как, например, договоры со Свердловской, Иркутской и Пермской областями. Они привели к тому, что Российская Федерация превратилась в асимметричную федерацию, со сложной схемой взаимоотношений между центром и отдельными субъектами.

Создание института полномочных представителей Президента в семи федеральных округах было утверждено Указом Президента России № 849 от 13 мая 2000 г. в целях «обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением решений».

Данная реформа легитимизировалась в целом как реализация полномочий президента в качестве гаранта Конституции. В соответствии с Конституцией РФ: «Президент… назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации» (ст. 83, п. «к»). «Президент принимает меры по охране суверенитета российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласование и взаимодействие органов государственной власти» (ст. 80, п. 2). Относя к ведению федерации установление системы федеральных органов власти, Конституция позволяет федеральным органам исполнительной власти «создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц» (ст. 78, п. 1). Исходя из этого, полномочия Президента как главы государства были делегированы его представителям в регионах.

Фактически же принятие данного указа означало создание принципиально нового административно-политического института, по многим параметрам радикально меняющим существующую систему управления.

При помощи института полпредов Президент пытается решить ряд важнейших задач. Одна из основных задач – приведение законодательства субъектов федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством.

Актуальным также является проведение через полпредов необходимых мероприятий, предотвращающих техногенные катастрофы и социальные катаклизмы, проведение в регионах назревших и не всегда популярных социально-экономических реформ.

Требует реализации задача «чистки» региональных органов власти, противодействие срастанию власти и криминала, коррупции. Поэтому большинство полпредов были назначены из бывших силовиков.

Просматривается в перспективе укрупнение субъектов федерации на базе федеральных округов. И в этой связи решается вопрос межрегиональной интеграции.

В федеративном государстве исходное значение имеет консенсус на двух уровнях. Первый – между государством и гражданами, составляющими в совокупности народ, учреждающий основной закон государства. Второй уровень консенсуса – договоренность между федерацией и составными частями государства – субъектами федерации[63].

Субъекты Российской Федерации располагают неравным объемом ресурсов. Огромный разрыв в уровне экономического развития между Москвой и другими регионами, с одной стороны, между различными группами регионов – с другой, является отличительной чертой российского федерализма.

Особенности финансовой системы позволяют Москве получать огромную часть доходов добывающей промышленности. Существующая система предоставляет федеральному правительству широкие дискреционные полномочия в сфере распределения бюджетных средств, и политика фискального федерализма является основой его властных полномочий.

Еще в 1909 г. известный российский правовед и историк А. С. Ященко издал работу «Международный федерализм»[64], в которой исследовал федерализм в развитии. В монографии «Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства»[65] он определяет федерализм как «создание коллективной власти». А. С. Ященко отмечает, что «при федерализме независимые части соглашаются, объединяются; отношение юридическое существует между отдельными частями, центральная власть есть лишь соединение участвующих в ее образовании властей»[66].

В Российской Федерации процесс принятия политических решений можно представить в виде треугольника, вершинами которого являются федерация, федеральные власти, субъекты федерации. Существуют серьезная несбалансированность власти, неравномерное распределение ресурсов и разные исторические традиции.

Так называемый асимметричный российский федерализм обусловлен историческими, экономическими и социальными факторами. При всей свободе выбора другого пути не было. Была попытка отказаться от национального принципа построения федерации, однако стало очевидно, что это привело бы к серьезным политическим последствиям.

В конце XVIII – начале XX в. среди русских ученых правоведов шла полемика о соотношении понятий «конфедерация» и «федерация». Профессор А. Д. Градовский видел необходимость установления конституционных форм самоограничения власти, а это, по его мнению, вело к федерализму. Однако он был сторонником унитарного государства[67].

С. А. Котляревский высказывался за то, чтобы привить элементы федерализма унитарному государству[68].

Н. М. Коркунов считал федерацию объединением нескольких государств для решения общих задач государственной жизни, которые имеют самостоятельный источник власти в лице народа, свое войско, финансы, администрацию, суды, законодательство. Федерация также наделена самостоятельной принудительной властью[69].

В последующие годы спор о значении федерализма в России был достаточно напряженным. Философ и правовед И. А. Ильин видел в идее федерализации России попытку расчленения государства, что привело бы к серьезному политическому кризису в мировом масштабе[70]. В этот же период позиции федерализма отстаивали такие известные ученые, как Н. А. Костомаров, П. А. Кропоткин, A. И. Герцен, Н. Г. Чернышевский и ряд других.

После октября 1917 г. ученые пытались исследовать федеративные формы государственного устройства, его принципы и проблемы. Единого мнения по ряду вопросов у исследователей не было.

Так, Я. Н. Уманский считал, что федерация – это союзное государство, состоящее из территориальных частей-государств, а также государственных образований[71].

В учебниках по истории права, вышедших в 1961–1963 гг., говорится, что федерация – это союзное государство, где государственный суверенитет осуществляется как общефедеральными органами, так и органами субъектов федерации[72].

Н. Я. Куприц, А. М. Халимов, Б. Л. Железнов считали, что субъектами РСФСР являются автономные республики[73]. П. Стучка, B. Дорогин, В. Д. Попков, Д. Л. Златопольский относили к автономным республикам и автономные области[74]. Я. Н. Уманский, А. И. Лепешкин относили к субъектам федерации и автономные округа[75].

В последние годы выработался единый подход к определению понятия «федерация»: это форма государственного устройства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью. Составляющие федеративное государство государственные образования являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное деление. Федерации имеют две системы высших органов власти – федеральные органы и соответствующие органы членов федерации. Государственные образования, составляющие федерацию, не являются государствами в собственном смысле слова. Они не обладают суверенитетом, правом одностороннего выхода из союза, юридически лишены права участия в международных отношениях. В случае нарушения союзной конституции или законодательства центральная власть имеет право принять принудительные меры по отношению к субъекту федерации. Один из обязательных элементов федерации – двухпалатная структура федерального парламента. Как правило, члены федерации имеют свою собственную конституцию[76].

При анализе правовой регламентации устройства федеративного государства, а также при определении мер по его совершенствованию необходимо учитывать следующее.

Во-первых, всякое федеративное государство хотя и состоит из отдельных субъектов, но представляет собой единое, целостное государство. Ему присущи все те свойства, что и унитарному государству: единые территория и власть, действующая на этой территории.

Во-вторых, федеративное государство – это сложная система и к нему применима теория систем. Два важных положения важны в этой теории:

– чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше степень целостности самой системы;

– никакая часть целого не может превалировать над целым. Конституционные гарантии, обеспечивающие целостность федеративного государства, с точки зрения объекта, который они должны защищать, можно сгруппировать следующим образом: гарантии, обеспечивающие территориальную целостность федеративного государства; гарантия, обеспечивающая целостность конституционной системы федеративного государства; гарантия, обеспечивающая субординацию деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации; гарантия, обеспечивающая выполнение решений федеральных органов на всей территории федерации.

Гарантии территориальной целостности федерации заключаются в том, что:

– территория федерации образуется из территорий субъектов федерации;

– в конституции сосредоточено решение всех вопросов, касающихся за-щиты целостности государства от внешних и внутренних посягательств, исключительно в руках федеральных властей. Внешнеполитическая деятельность и таможенное дело относятся исключительно к предметам ведения федерации;

– в конституциях федеративных государств отсутствуют предписания, предусматривающие право субъектов федерации на односторонний выход из федерации (право сецессии);

– конституционно установливается примат федерального права над правом субъектов федерации.

Территориальная целостность федерации находится в прямой зависимости также от того, какие вопросы отнесены к предметам ведения федерации, и от способа, который был применен при конституционном разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

Гарантия целостности конституционной системы федерации состоит в том, чтобы не допустить несоответствия между федеральной конституцией и конституциями субъектов федерации.

Следующими видами гарантий являются гарантия субординации деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации и гарантия выполнения решений федеральных органов на всей территории федерации. Эти гарантии предусматривают применение определенных мер принуждения, если это продиктовано соответствующей ситуацией.

Отсутствие суверенитета у субъектов федерации и сосредоточение всей его полноты в федеральных органах позволяют союзной власти при необходимости осуществлять принуждение по отношению к членам данной федерации. Это принуждение может носить различные формы.

Можно выделить более мягкую форму – преимущественно, финансово-экономическое воздействие на субъекты федерации и более жесткую – репрессивную.

Чем выше экономическая и социально-политическая организация общества, тем большую роль в нем играют экономико-финансовые, хозяйственные механизмы обеспечения единства и территориальной целостности федеративного государства.

Переходный характер общества приводит к центробежным тенденциям. Вместо обычных методов часто применяют чрезвычайные. Одним из наиболее характерных методов такого рода является конституционный институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, который известен в зарубежных странах как институт интервенции (в латиноамериканских федерациях), институт президентского правления в штатах (в Индии) или в провинциях (Пакистан).

Выработка политического курса в посткоммунистической России коренным образом отличается от соответствующих процессов, имевших место во все периоды российской истории.

Возросла роль региональных факторов в процессе выработки политического курса и отношений регионов с центральной властью.

В 90е гг. центральная власть взяла на себя обязательство найти демократические и федеративные формы организации отношений между центром и регионами. Россия приобрела черты подлинной федерации, где классическое разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную дополнено возможностью предоставления территориальным единицам определенного политического статуса. В 90е гг. в России отсутствовал единый политический порядок, наличие 89 субъектов Российской Федерации позволяло различным политическим силам, реализуя собственные планы, срывать осуществление общенациональных политических программ в целом.

Известный российский анархист князь П. Кропоткин в 1920 г. сказал: «Имперская Россия мертва и больше никогда не вернется к жизни. Будущее различных провинций, из которых состояла империя, лежит в направлении великой федерации. Естественные территории различных частей этой федерации довольно различны… и все попытки привести составляющие части Российской империи… к единому управлению обречены на неудачу. Будущее того, что раньше было Российской империей, лежит в федерации независимых частей»[77].

В России, где история, масштабы и местоположение страны требуют радикального переосмысления теории и практики построения государства, одним из основных условий существования государства как единого целого является единое правовое пространство. В едином государстве должны быть единые для всех законы, правила, на основе которых осуществляется взаимодействие граждан и хозяйствующих субъектов, а также судебное рассмотрение их споров.

Конституция дает развитие двум параллельным процессам.

С одной стороны, в результате федерального законодательного процесса, цель которого создать государственно-правовой механизм на принципах, закрепленных в Конституции РФ, на сегодняшний день в целом сформирована и развивается система государственной власти и права.

С другой стороны, конституционный статус субъектов Федерации позволяет им формировать и развивать свою систему государственной власти и права, руководствуясь лишь собственными представлениями об оптимальной модели разделения государственной власти и права на основе федерализма.

Конституция РФ устанавливает разделение компетенции законодателей всех уровней на три сферы.

Первая сфера – это сфера исключительной компетенции Российской Федерации, она закреплена в ст. 71 Конституции РФ. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Перечень вопросов, образующих эту сферу, является исчерпывающим.

Вторая сфера – сфера совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, она закреплена в ст. 72 Конституции РФ. Перечень вопросов, образующих эту сферу, также является исчерпывающим, и по ним, в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, издаются федеральные законы и принимаемые законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Третья сфера – это сфера исключительной компетенции субъектов Российской Федерации. Она установлена ст. 73 Конституции РФ следующим образом: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

До сих пор в большинстве исследований, посвященных федерализму, для того чтобы отразить сущность отношений государственной власти по вертикали, использовался термин «автономия» применительно к правам субъектов федерации. Независимость и самостоятельность субъекта федерации рассматриваются сами по себе как ценность, без тесной привязки к задачам и функциям территории. Право на автономию затрагивает только один аспект власти – ее относительную независимость и самостоятельность.

Таким образом, структура правового пространства каждого отдельного субъекта федерации образуется из двух составляющих: законов, принимаемых федеральным законодателем, и законов, принимаемы законодателем субъекта Российской Федерации. И те и другие законы являются законами прямого действия и, по логике, их сферы не должны пересекаться.

Существует двухуровневое регулирование правового пространства. Федеральные законы действуют на всей территории Российской Федерации, обеспечивают единообразие регулирования правоотношений в строго определенной области регулирования и входят непосредственно в систему законодательства субъекта Российской Федерации и действуют в его правовом пространстве.

В системе действующего законодательства Российской Федерации установлено, что у каждого законодателя есть своя сфера правового регулирования, в которую не имеют право вмешиваться другие субъекты правотворческого процесса. Получается, что федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, изданные в пределах своей компетенции, в одной и той же области правоотношений дополняют друг друга и не подчиняются один другому[78]. При этом разделение законодателей не осуществляется по показателю большей или меньшей юридической силы, определяемой уровнем самого законодателя. Таким образом, закон, принятый законодателем субъекта Российской Федерации в пределах его компетенции, обладает такой же юридической силой, как и федеральный закон, принятый в пределах компетенции федерального законодателя. Противостояние законов возможно лишь в том случае, когда один законодатель внедряется в предмет ведения другого законодателя.

Конституция РФ жестко определила круг вопросов, регулируемых на федеральном уровне, закрепила перечень вопросов, которые отнесены к ведению субъектов Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. В ч. 5 и 6 ст. 76 Конституции РФ установлены принципы соотношения федеральных законов и законов субъектов Федерации в случаях, когда они изданы субъектом законодательной деятельности в пределах его компетенции. Таким образом, федеральные законы, принятые в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ (по вопросам, находящимся в ведении федерального центра), обладают такой же высшей юридической силой, какой обладает нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, принятый в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ (по вопросам, находящимся в ведении субъекта Федерации). В то же время в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (который действует вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации), действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).

Совокупность законов и нормативных правовых актов, образующих правовое пространство каждого конкретного субъекта Федерации, сугубо индивидуальна и не совпадает с такой же совокупностью другого субъекта Федерации. Таким образом, действующая Конституция РФ дала возможность создать каждому субъекту Российской Федерации свою правовую систему.

Конституционный принцип федерализма утверждает верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, однако практически все субъекты Федерации в своих конституционных актах (конституциях и уставах) продекларировали верховенство этих актов на своей территории.

Взаимодействие федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации связано с четкой регламентацией компетенции каждого законодателя и созданием эффективного механизма взаимодействия правовых норм.

Заключения о соответствии нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральным законам дает Министерство юстиции РФ, которое в среднем в месяц рассматривает около тысячи актов субъектов Российской Федерации. С июля 1995 г. было подвергнуто экспертизе более 44 тыс. нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, из которых одна треть признана не соответствующей федеральному законодательству[79].

В Конституции РФ 1993 г. провозглашено равенство всех субъектов Российской Федерации. Впервые в российской истории каждая республика обрела право иметь собственные конституцию, флаг и национальный гимн, равно как и право формировать собственные законодательные и исполнительные органы власти в соответствии со своими традициями. И хотя Конституция 1993 г. отменила положения Федеративного договора 1992 г., предоставлявшего республикам суверенный статус, ряд статей по-прежнему вызывает некоторые противоречия.

Так, например, смысл ст. 11 Конституции может быть истолкован таким образом, что Федеративный договор и Конституция РФ действуют одновременно.

Хотя Конституция РФ и была поддержана 58,4 % избирателей по всей стране, в 16 регионах и в восьми из 21 республики, она была отклонена большинством голосов. В Адыгее всего 38,2 % избирателей проголосовало в поддержку Конституции, в Башкортостане – 40,7 %, в Дагестане – 24,8 %, в Калмыкии – 48,5 %, в Карачаево-Черкессии – 27,4 %, в Мордовии – 36,1 % и в Тыве – 29,7 %[80].

В 11 регионах и 6 республиках Конституция не была ратифицирована, так как явка избирателей составила менее пятидесяти процентов. В Ингушетии явка составляла 46,0 %, в Хакасии – 45,6 %, в Коми – 47,2 %, в Марий Эл – 46,8 %, в Татарстане – 13,4 % и Удмуртии – 44,2 %[81]. В Чечне референдум о Конституции полностью бойкотировали.

Очень сложным направлением развития российского федерализма за последние годы стала практика заключения двухсторонних договоров между федеральным правительством и субъектами Российской Федерации. На данный момент подписано 46 договоров. Подобные соглашения серьезно подрывают авторитет федеральной Конституции. Часто двухсторонние договоры наделяют субъектов Российской Федерации значительными правами по использованию природных ресурсов, расположенных на их территории, специальными налоговыми льготами и другими экономическими и политическими привилегиями. Несмотря на то что Конституция позволяет некоторую гибкость во взаимоотношениях между центром и регионами, можно утверждать, что такие договоры сильно подрывают авторитет Российской Федерации.

Важнейший вопрос в определении механизма достижения согласия – достижение договоренности между субъектами или сторонами. Анализ договорной природы федерации не может осуществляться в отрыве от другой ее стороны – самоуправленческого начала. Содержание федеративных отношений было предопределено их самоуправленческим характером. В наступившем XXI в. самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления[82]. Сам смысл самоуправления в федеративных отношениях заключается в создании такой системы государственной власти по вертикали, при которой и центр, и составные части государства получили бы власть, адекватную их задачам и функциям, и смогли самодостаточно и соответственно нести надлежащую ответственность в случае несостоятельности как субъекта государственной власти[83].

Важным элементом самоуправления является осуществление власти под свою ответственность, то есть невыполнение или ненадлежащее выполнение тех или иных элементов государственной власти может повлечь за собой перераспределение полномочий и ответственности в пользу другого субъекта (стороны) власти, способного эту власть надлежащим образом осуществлять. Соединение в понятии самоуправления двух элементов – власти и ответственности за ее осуществление – предполагает необходимость определенного единства сторон власти, создание такой системы властеотношений, которая была бы основана на системе сдержек и противовесов, на сотрудничестве и взаимоконтроле.

Конституционно закрепленная система разделения государственной власти по вертикали составляет одну из основных гарантий обеспечения самоуправленческого и договорного начал в федеративных отношениях. Таким образом, решение этой задачи требует определенности в правильном понимании соотношения двух видов документов: договора и конституции как актов, закрепляющих образование федерации[84].

Можно выделить два типа федерации: конституционную и конституционно-договорную. Под конституционной понимается федерация, образованная в результате принятия или изменения конституции. Конституционно-договорная – это федерация, также учреждаемая конституцией, но принятию которой предшествует процесс заключения специального документа – договора (соглашения)[85].

Сочетание договора и конституции было бы идеальным при учреждении федерации. Договор заключается для того, чтобы его положения органично вошли затем в Основной закон государства. После его подписания следует принимать конституцию, в которую переходят частично или полностью нормы договора (соглашения), которые в дальнейшем подлежат изменению в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию.

Российские институциональные рамки усиливали процесс дезинтеграции. Долгое время был неясен конституционный статус Совета Федерации, который по сути не был Сенатом, а его члены не являлись сенаторами. Сам способ формирования Совета Федерации вел к дезинтеграционной политике. Члены Совета Федерации не только были представителями республик, краев и областей, но и их руководителями. Их целью являлось не представительство общенациональных интересов, а лишь изложение позиций своих субъектов Российской Федерации.

Федеральные институты, такие как милиция, суды, органы социального обеспечения и другие, фактически являются частью централизованной административной системы. Большинство из них оказалось в сильной зависимости от лидеров субъектов Российской Федерации, как в финансовом, так и в других отношениях.

Членство в Федеральном Собрании наделяло региональных и республиканских лидеров парламентской неприкосновенностью от уголовного преследования.

Выход из Российской Федерации является весьма маловероятным для большинства ее субъектов, а вот «правовой» и «экономический сепаратизм» внутри Российской Федерации в настоящее время реален для многих национальных республик и экономически сильных регионов. До последнего времени конституции 19 из 21 республики (за исключением Калмыкии и Карелии) противоречили федеральной Конституции «либо тем, что объявляют данную республику субъектом международного права, либо определяют границы республики с другими субъектами Российской Федерации и даже иностранными государствами»[86].

Целый ряд республик провозгласил верховенство своих республиканских законов над общефедеральными (Бурятия, Башкортостан, Ингушетия, Карелия, Калмыкия, Республика Саха и Тыва)[87].

В настоящий момент продолжаются попытки приведения республиканских конституций и уставов регионов в соответствие с российской Конституцией. В Постановлении Конституционного Суда в декабре 1997 г. содержится резкая критика Устава Тамбовской области. 7 июня 2000 г. Конституционный Суд РФ принял Постановление № 10П «О проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ”». В этом Постановлении дается подробная характеристика наиболее спорных положений и резко критикуется несоответствие законодательства субъекта Российской Федерации федеральному законодательству.

Наряду с Конституцией существуют демографические и экономические факторы, которые препятствуют росту сепаратистских движений в других регионах. Подавляю-щее большинство населения Российской Федерации составляют русские (83 % населения). Крупнейшей нерусской этнической группой в Российской Федерации являются татары, но они составляют 3,8 % от общего числа населения страны. За ними следуют украинцы (2,3 %), чуваши (1,2 %), башкиры (0,9 %), белорусы (0,7 %) и мордва (0,6 %). 32 национальных образования (21 республика и 11 автономных округов) занимают 53 % территории страны, где проживает всего 18 % населения Российской Федерации[88]. Более того, титульное население составляет большинство лишь в 10 из 32 этнических образований. В Татарстане титульная нация составляет 48,5 % населения республики, однако есть и довольно большой процент русского населения республики – 43,3 %[89].

В рамках Российской Федерации существуют значительные различия в экономическом положении и социальном обеспечении населения субъектов Российской Федерации. Высокий уровень межрегионального неравенства вызывал напряжение между региональными элитами и усиливал борьбу между субъектами за распределение федеральных субсидий. Различные субъекты Российской Федерации имеют разную степень зависимости от центра. Существуют субъекты «доноры» (они вносят в федеральный бюджет больше, чем получают), которые экономически более независимы, чем дотационные. И это дает им больше возможностей для ведения переговоров с федеральными властями. Как правило, эти субъекты не имеют желания выходить из Российской Федерации. В то же время наиболее экономически независимые субъекты Федерации расположены в центре Российской Федерации. Это позволяет предположить, что они не будут настаивать на своей независимости.

По своей сущности федерализм есть средство урегулирования отношений и объединения людей в сообщество на различных уровнях территориальных организаций власти. Он содержит в себе принципы позитивной системы организации публичной власти в странах, где существует много территорий с различной полиэтнической культурой, где существуют внутритерриториальные конфликты, которые могут привести к территориальной обособленности и сепаратизму. Федерализм – это средство объединения государств и государственных образований, тяготеющих к единому союзному образованию[90].

В федерации, которая является формой государственного устройства, допускается определенное соотношение между федеративными связями и элементами унитаризма. В каждом федеративном государстве это соотношение различное и зависит от многих факторов. Однако существуют определенные пределы, перейти которые значит создать угрозу для федерации. Это может нарушить стабильность, систему функционирования государственной власти, затормозить развитие государственно-правовых отношений.

В настоящее время в мире происходят демократизация федеративных отношений и возрастание ответственности носителей государственной власти пропорционально увеличению объема их функций и полномочий. С одной стороны, сохраняется субординация системы общенационального права и государственной власти, идет сочетание элементов централизации и децентрализации. С другой стороны, активно развиваются самоуправление, субсидиарность (пропорциональность компетенции субъектов при разделении государственной власти), кооперация, которые отражают сотрудничество и взаимную ответственность сторон федеративных отношений, возрастает значение согласительных и координационных форм и процедур взаимодействия.

Важным для понимания проблем, которые встают перед государствами с асимметричными моделями федерации является реферат статьи Ш. Джеффери «Отказ от реформы германской федеративной системы после объединения Германии».[91]

Статья представляет интерес для российских ученых-федералистов в связи с развитием ассимитричной модели федерации (асимметрия бюджетная, правовая, экономическая), повышением значения Конституционного Суда РФ в разрешении федеративных споров. Германия и Россия сталкиваются с рядом аналогичных проблем: потребность в финансовом «выравнивании», противоречивость в несовпадении финансовых интересов субъектов федерации, необходимость организации переговорного процесса в рамках федерации, сложность выработки договоров и соглашений. Анализ автором Договора Солидарности выявляет ряд общих черт с Федеративным Договором.

В работе автор анализирует отношения между федерацией и землями. Федерализм в ФГ получил название «кооперативного» федерализма.

Концепция кооперативного федерализма основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. Ш. Джеффери определяет федерализм как разделение политической ответственности между правительствами федераций и земель, отношения независимости и сотрудничества в создании политики национального уровня, основанные на развивающихся процессах переговоров и компромиссов между исполнительными ветвями каждого уровня управления.

После возникновения в 1949 г. германская федеративная система основывалась на «классической» американской модели федерализма, характеризовавшейся дуалистическим суверенитетом федераций и земель. Эта модель федерализма подразумевает равновесие между федерацией и ее субъектами, которые имеют особую компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга.

Основной закон закреплял обязательство поддержания «единообразия условий жизни» во всей федерации.

После 1949 г. полномочия федерального центра в значительной мере усилились, а серия поправок, принятая в последующие годы, отнесла часть прежних прав и обязанностей земель к компетенции федерального уровня.

Ш. Джеффер отмечает устойчивую тенденцию к более централизованному и единообразному политическому процессу. Парламенты земель перестали играть роль значимых законодательных органов. В то же время с расширением законодательных полномочий федерального уровня, роль правительств земель в обеспечении исполнения федеральных законов последовательно возрастала. В равной мере увеличивалось и число федеральных законов, касающихся существенных интересов земель и требующих согласия Бундесрата, до вступления закона в силу. Как известно, Бундесрат (собрание правительств земель) играет значительную роль в области федерального законодательства и, кроме того наделен общим (приостанавливающим) правом вето на федеральное законодательство и правом абсолютного вето по отношению к федеральным законам, которые он сочтет несовместимыми с существенными интересами земель.

Оба уровня управления все более и более связывались сложной системой отношений, которые блокировали их работу в большинстве областей германской публичной политики. В 1969–1970 гг. была проведена серия конституционных реформ, которые определили бывшие полномочия земель в области высшего образования, экономического развития регионов. Сельскохозяйственных структур и береговой охраны как «общие задачи» федерации и земель.

Оригинальная «финансовая Конституция» предусмотрела передачу доходных статей от особых налоговых поступлений целиком одному или другому уровню управления для обеспечения их отдельных обязательств.

Обновленная «финансовая Конституция» предусматривала объединение доходных статей главных налогов федерации и земель (налоги на годовой доход и на добавленную стоимость). Она также устанавливала сложную систему перераспределения налоговых поступлений вертикально между федерацией и землями и горизонтально между более и менее богатыми землями. Ее конечная цель заключалась в обязанности земель закончить финансовый год, по крайней мере, с 95 %-ным показателем от среднего дохода на душу населения в сообществе земель в целом (система финансового уравнивания).[92]

Система финансового уравнивания была приспособлена к различиям в уровне доходов земель и почти не принимала во внимание специфичные для каждой земли расходы. Земли, на которые повлиял структурный экономический упадок, не только потеряли доходы, но также увеличили свои траты в связи с экономическим разладом.

Некоторые земли обратились в Конституционный Суд по поводу предполагаемой несправедливости системы уравнивания.

При анализе правовой регламентации устройства федеративного государства можно отметить, что всякое федеративное государство хотя и состоит из отдельных субъектов, но представляет собой одно целое государство. То есть федеративное государство имеет единую территорию, население, живущее на этой территории, и власть, которая действует на всей территории. Федеративное государство – это сложная система, и система эта имеет некоторые закономерности: чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше степень целостности самой системы; никакая часть целого не может превалировать над целым.

На этапе принятия Конституции РФ 1993 г. имелись разногласия по ключевым аспектам разделения государственной власти, причем не только между центром и регионами, но и между субъектами Российской Федерации. Конституционная модель федерализма представляла собой поиск компромисса и в то же время сохраняла противоречия. Конституция 1993 г. имела ряд важных отличий, существенно улучшивших ситуацию в обществе. Так, по Конституции 1993 г. Россия стала более централизованной федерацией по сравнению с федеративным устройством, определяемым в Конституции (Основном законе) РФ в редакции 1992 г. В ней закреплен принцип единого и неделимого суверенитета Российской Федерации (ст. 4), снижен статус республик (ранее они считались «суверенными»). В ведение Российской Федерации отнесены некоторые вопросы, которые ранее были вопросами совместного ведения; стали более жестко регулироваться международные и внешнеэкономические связи, закреплен централизованный характер судебной системы, ужесточен режим единого регулирования прав и свобод человека и гражданина. По Конституции, все субъекты РФ равноправны, за ними всеми закреплен единый для всех субъектов Российской Федерации перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), а также принцип остаточной компетенции субъектов Федерации (ст. 73).

Действующая Конституция РФ – документ политического компромисса, но в нем существует ряд концептуальных противоречий.

Одно из очень серьезных противоречий – противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации и разной конституционно-правовой природой субъектов Российской Федерации.

Различия в правовом статусе составных частей России связаны с национальным фактором, и пока будет сохраняться национальный принцип в организации республик и автономий как субъектов Российской Федерации, будут существовать и различия[93].

Республика в составе России, по Конституции, определена как государство. В принятом в мире восприятии государство – это этатическое, а не этническое понятие. Нация любого государства представляет собой многонациональный народ. Поэтому быть гражданином – это право, которое связано не с национальной принадлежностью, а право, которое возникает из особой связи человека любой национальности с государством.

В какой-то мере Конституция 1993 г. несет некоторые пережитки советской системы построения государства. Это проявляется в том, что именно бывшие автономные республики в составе России названы республиками-государствами.

Республики в составе Российской Федерации имеют право принимать конституцию, в то время как другие субъекты Российской Федерации издают основные законы в виде уставов.

Национальные республики, а также автономные области и края РСФСР никогда не имели реального государственного суверенитета. Государственная же самостоятельность российских национальных автономий в советский период была производна от государственной воли общероссийского центра[94].

Проблема места и роли федерализма в решении национального вопроса приобрела в последнее время особую актуальность, научную и практически-политическую значимость. В последние годы определяются пути и перспективы федерального развития России. Существует несколько подходов. Одни связывают укрепление единства и целостности Российской Федерации с развитием и совершенствованием национальной государственности и местного самоуправления в направлении последовательной и глубокой демократизации. Другие видят в федерализации и построении национальной государственности источник чуть ли не всех наших проблем в национальном и иных вопросах, предлагают отказаться от федерализма и национально-государственных форм и призывают вернуться к губернизации страны (без учета этнотерриториального момента), к унитаризму и т. п.

Идеи национально-государственного нигилизма в России имеют давние корни, начиная с концепции царской империи о «единой и неделимой» России и идей большевиков, в том числе Г. Пятакова и его сторонников с левацким лозунгом «Прочь границы» и утверждениями, что создание национальных государств – это пройденный этап[95].

В 60е гг. появились статьи П. Г. Семенова, И. М. Кислицина, К. Нурбекова, которые писали о «добровольном слиянии советских народов» и призывали к переходу от федерализма к унитаризму[96].

В конце 80х – начале 90х гг. появились работы В. А. Тишкова, который высказывался против выбора в качестве субъектов федерации «национальных государств», и С. В. Чешко, выступающего за переход к новому типу федерации, построенному по территориальному принципу, или к унитарному государству с широким местным самоуправлением[97].

В 1990 г. Ю. В. Бромлей и С. В. Чешко заявили, что национально-территориальный принцип внутреннего государственного устройства страны «неизбежно ведет к неравноправию народов и граждан, изоляции народов друг от друга и от достижений мировой культуры, искусственному ограничению экономических связей, осложняет межэтнические отношения территориальными претензиями»[98].

Данные взгляды получили дальнейшее развитие в 1994 г. Так, по результатам коллективной конфликтологической экспертизы на тему «Российский социум в 1994 г.» большая группа ученых пришла к выводу: «Практика советского и постсоветского периодов ярко продемонстрировала, что понятие большой “общенародной” федерации, состоящей тем не менее из национально-территориальных образований, изначально конфликтогенно и ведет в тот тупик, из которого трудно выйти»[99].

Опираясь на опыт многих федераций, можно сделать выводы по данному вопросу. Судьба многих государств зависит не столько от формы их национально-государственного устройства, сколько от характера существующего в них общественно-политического и социально-экономического строя. Всеми признается тот факт, что в 3080е гг. федерализма в нашей стране не существовало.