Коммунальная страна: становление советского жилищно-коммунального хозяйства (1917–1941) Орлов Игорь

Предисловие

Среди всеобщего смятения, он, по сути дела, старался стать историографом того, что вообще не имеет истории.

А. Камю[1]

Известно, что в массовом сознании поздней советской эпохи (не говоря уже о постсоветском поколении) коммунальное хозяйство отождествлялось только с уборкой улиц, канализацией, водопроводом и теплоснабжением. Тогда как на довоенном этапе советской истории функции Главного управления коммунального хозяйства НКВД (а затем Наркомата коммунального хозяйства РСФСР) были весьма широки. Например, в 1920 г. к ведению местных коммунальных отделов, помимо традиционных для городского хозяйства предприятий, относились ремонтно-починочные мастерские общественного пользования и различные перевозочные предприятия (трамвай, конно-железные дороги, местное пароходство, паромы, шлюзы, ямские перевозки, автогужевой транспорт), обслуживавшие нужды Коммунхоза[2].

В монографии под коммунальным хозяйством понимается совокупность предприятий и служб по обслуживанию населения (в ряде случаев – и промышленных предприятий) городов и поселков городского типа. При этом особо подчеркивается, что специфику советского ЖКХ определял прежде всего его огосударствленный характер. Поскольку в СССР содержание коммунального хозяйства было делом государства, то оно финансировалось (правда, не всё и не всегда) как масштабная техническая и социальная система, определяющая жизнеспособность страны.

Общим методологическим основанием работы является теория модернизации; развитие городского хозяйства в межвоенный период

рассматривается в контексте перехода нашей страны к современному обществу. Междисциплинарный характер исследования определил специфический набор методологических принципов, включающий, наряду с широким компаративистским контекстом, наработки в области исторической урбанистики, неоинституционализма, социальной истории и истории повседневности. В ряду методологических установок:

• теория фреймов, наделяющая повседневный контекст относительно автономным, независимым от конкретных практик существованием[3];

• когнитивная стратегия З. Баумана, подразумевающая восстановление смыслов чужого опыта через вникание в традицию, а затем перевод полученных результатов в форму, воспринимаемую традицией самого исследователя[4];

• подход к формированию советской повседневности во многом под влиянием именно местных властей, а не инициатив, исходящих от партии, сверху[5];

• взаимосвязь процесса формирования «советского ландшафта» и качества жизни советского человека;

• представление о городе как самовоспроизводящейся много – функциональной системе и одном из главных «текстов» истории;

• социально-исторический подход к литературе и искусству, признающий за ними способность «нащупывать» реальность и вплетать в ткань художественного произведения формы социального общежития.

В книге становление коммунальной отрасли как общегосударственной системы раскрывается в контексте реализации нескольких моделей общественного развития: военного коммунизма, нэпа и сталинской модернизации. При этом история советского коммунального хозяйства предстает с двух сторон: как совокупность институтов и взаимодействие с ними различных слоев городского населения. Изучение ЖКХ является частью «пространственного анализа видов деятельности и функций городов» в контексте «иерархии видов деятельности» и «смысла существования города»[6]. Другими словами, городское хозяйство воспринимается как часть города – «социального организма» – в тесной взаимосвязи с эволюцией городской среды, которая, в свою очередь, зависит от расширения круга потребностей в объектах, необходимых для существования и развития города.

В работе реконструируется процесс становления и развития советского коммунального хозяйства в период между двумя мировыми войнами. Впервые на широкой источниковой базе показывается, как на практике реализовывалась идея коммунального общежития и «социалистического города». Кроме того, источники позволяют представить историю советского жилищно-коммунального хозяйства с помощью оценок четырех групп населения: практических работников ЖКХ, представителей вышестоящих органов (в том числе партийных), ученых-специалистов и обывателей.

Источниковая база работы представлена различными материалами, которые классифицируются прежде всего по способу представления в них исторической информации: это письменные и визуальные источники[7]. Ценность каждого из источников определяется не только потребностью в нем для раскрытия тех или иных конкретных вопросов, но и достоверностью и полнотой представляемой им информации. Это, в свою очередь, диктует необходимость привлечения максимального количества выявленных источников – от статистических данных до эпистолярного наследия.

Исследование в значительной степени основано на неопубликованных материалах трех центральных государственных архивов. Прежде всего архивные документы представлены фондами Народного комиссариата местного самоуправления РСФСР (Ф. Р-9475), Главного управления коммунального хозяйства НКВД (Ф. Р-4041) и Главного управления коммунального хозяйства при СНК РСФСР / Министерства жилищно-коммунального хозяйства РСФСР (Ф. А-314) Государственного архива Российской Федерации (ГА РФ). Эти фонды отражают хронологическую последовательность управления сферой ЖКХ и позволяют реконструировать организационно-правовые основы системы ЖКХ и различные уровни управленческой вертикали: Комиссариат местного самоуправления РСФСР (17 декабря 1917 г. – март 1918 г.), Отдел местного хозяйства НКВД РСФСР (март 1918 г. – апрель 1920 г.), Коммунальный отдел НКВД РСФСР (апрель 1920 г. – 1921 г.), Главное управление коммунального хозяйства НКВД РСФСР (1921 г. – 15 декабря 1930 г.), Главное управление коммунального хозяйства при СНК РСФСР (31 декабря 1930 г. – 20 июля 1931 г.) и Наркомат коммунального хозяйства РСФСР (20 июля 1931 г. – 23 марта 1946 г.). Общий вектор институциональной трансформации очевиден даже из простого перечня учреждений – усиление роли ЖКХ в системе советского хозяйства. В содержательном плане документы указанных органов содержат указы и постановления высших органов государственной власти, ведомственные циркуляры и приказы, программы и генеральные планы, пояснительные записки и сопроводительные письма, протоколы совещаний и стенограммы съездов, материалы балансовой и финансовой отчетности коммунальных органов и проч.

В частности, материалы НККХ РСФСР позволяют уяснить высокую степень централизации и мелочной регламентации строительных программ в сфере коммунального хозяйства; об этом говорят документы, принятые союзным правительством в 1930-е годы. К примеру, 16 июля 1934 г. СНК СССР принял постановление № 1664 «О строительстве в г. Челябинске второй магистрали водопровода и второго трамвайного пути»[8], 17 сентября этого же года – постановление № 2228 «О строительстве второго бакинского водопровода»[9], а 15 февраля 1935 г. – постановление № 241 «О снабжении железными водопроводными трубами 3-го напорного водопровода в гор. Баку»[10].

Дополнительный комплекс документов представлен материалами образованного в 1934 г. Государственного треста зеленого строительства (с 1937 г. – Государственного треста зеленого хозяйства) Наркомата коммунального хозяйства РСФСР (Ф. А-469). Однако дела в этом фонде сохранились только с 1936 г. Помимо протоколов совещаний и отчетов о производственно-финансовой деятельности, наиболее информативна докладная записка о планах работы треста на 1938–1941 гг. (Оп. 1. Д. 4). К этой группе документов можно отнести сохранившиеся приказы и отчеты Государственной конторы по проектированию бань и прачечных Главного управления бань и прачечных НККХ РСФСР за 1938–1941 гг. (Ф. А-520. Оп. 1. Д. 2, 4, 7, 9). Но эти документы – разрозненные, малоинформативные и, к сожалению, не содержат планов и чертежей.

В монографии также используются документы, хранящиеся в Российском государственном архиве экономики, в частности, материалы о деятельности акционерного общества «Московские гостиницы» в фонде Минфина СССР (РГАЭ. Ф. 7733. Оп. 1. Д. 688). В этом деле представлены не только статистические данные, характеризующие состояние столичных гостиниц, но и материалы специальной межведомственной комиссии по организации акционерного общества. Последние позволяют реконструировать гостиничную сеть столицы, оборудование номеров, а также ведомственные споры о путях развития гостиничного сектора.

В фонде Политбюро ЦК партии Российского государственного архива новейшей истории в отдельную опись выделены документы, посвященные жилищно-коммунальному строительству 1917–1966 гг. (РГАНИ. Ф. 3. Оп. 31), позволяющие реконструировать механизмы партийного управления сферой советского ЖКХ. Речь прежде всего идет о постановлениях Политбюро, ЦК ВКП(б), ЦИК СССР и ВЦИК, СНК СССР и РСФСР. Помимо этих документов, особый интерес представляют статистические материалы, характеризующие состояние коммунального хозяйства (Д. 13, 14), и переписка партийного руководства страны, посвященная перспективам развития отрасли (Д. 24, 32, 33).

К числу опубликованных документов относятся прежде всего статистические сборники, посвященные вопросам коммунального хозяйства СССР и РСФСР[11]. Дополнительные сведения о развитии советского ЖКХ можно получить из общих сборников по народному хозяйству СССР[12].

Здесь надо учитывать ряд обстоятельств, и прежде всего, что в 1920-е годы коммунальная статистика велась очень плохо, в отрыве от городской статистики. Судя по некоторым статьям из «Рабочей жизни» за 1920 г. и в целом по отсутствию статистических материалов за 1917–1920 гг., работа в этом направлении началась только в конце 1920 г.[13]

Но, откровенно говоря, больших успехов в этом направлении достигнуто не было. Конечно, Главное управление коммунального хозяйства НКВД РСФСР делало попытки разработать образцы отчетности (в 1924 г. были использованы формы ЦСУ и Центрального статистического отдела НКВД, а на 1925 г. готовился окончательный вариант формы отчетности), но неудачные[14]. Перепись коммунальных предприятий 1925/1926 хозяйственного года, как и обследования 1924–1925 гг., содержит три раздела: коммунальное хозяйство в городах, коммунальное хозяйство в сельской местности и личный состав органов коммунального хозяйства. Но были собраны лишь данные по городам с числом жителей более 10 тыс. человек[15].

В 1928 г. НК РКИ РСФСР обследовал коммунальное хозяйство только 27 городов республики, а в 1929 г. – жилищное хозяйство 29 городов. В 1930 г. обследованию подверглось жилищное и коммунальное хозяйство Уральской, Ленинградской и Центрально-Черноземной областей, Сибирского и Нижегородского краев[16]. Но результаты этих обследований не были систематизированы. Были «положены в шкаф» и материалы проведенной в 1928 г. и частично в 1930 г. инвентаризации коммунального хозяйства. Не имелось ни постоянного штатного расписания отделов коммунального хозяйства, ни упорядоченной финансовой системы[17]. Можно говорить об ограниченной репрезентативности статистических документов, так как до переписи 1932 г. почти отсутствовали отчетные статистические сведения о коммунальном и жилищном хозяйстве. Не было и точных данных о бюджете коммунального хозяйства в целом и по отдельным отраслям[18]. Впрочем, даже в 1936 г. коммунальные тресты, «объединяя ряд разнородных мелких предприятий, не отражали в своих отчетах с достаточной четкостью финансовые результаты по каждой отрасли, по каждому предприятию». Только с 1937 г. в отчеты трестов были включены приложения, отражавшие финансовые результаты по всем отраслям[19].

Особенно запутанной была гостиничная статистика. Например, в показателях учета коммунальных предприятий Статистического отдела НКВД за 1922 г. для 670 коммунальных отделов данные по гостиничному хозяйству отсутствовали[20]. Не содержалось сведений о гостиницах даже в ряде статистических сборников 1930-х годов, отражающих состояние коммунального хозяйства СССР[21]. Не было в рассматриваемый период и определенности с правовым и отраслевым статусом гостиниц. Так, впервые отдельный подраздел в виде таблицы «Коммунальные гостиницы в 1925/26 хозяйственном году» появился в разделе «Коммунальные предприятия» статистического сборника, опубликованного в 1927 г.[22] Однако собранные в 1928 г. сведения о состоянии коммунального хозяйства Московской губернии внесли в данные о подмосковных гостиницах, в раздел «Прочие предприятия»[23]. В статистическом сборнике за 1937 г. гостиницы отнесены уже не к коммунальному, а к жилищному хозяйству[24].

К числу опубликованных источников также относятся законодательные акты межвоенного периода, и прежде всего специализированные сборники законодательства по коммунальному хозяйству[25]. В частности, сборник действующих распоряжений по коммунальному хозяйству 1928 г. содержит семь разделов: организация коммунального хозяйства; финансы коммунального хозяйства; о городских поселениях и поселках; городское земельное хозяйство; городское благоустройство, планировка и строительство; коммунальные предприятия; местное дорожное хозяйство[26]. Наиболее полно в сборнике кодифицирован первый раздел, что позволяет реконструировать организационно-правовое положение коммунального и жилищного хозяйства. Репрезентативны в плане реконструкции правовой базы ЖКХ и сборники 1933 г. и 1935 гг.[27] Тем не менее сборник 1933 г., представляющий собой углубленную систематизацию законов с применением кодификационного объединения в отдельных случаях однородных норм, более информативен.

Важной составляющей комплекса источников являются публикации в периодической печати, и прежде всего в журналах «Коммунальное хозяйство» (М., 1922–1932), «Коммунальный работник» (М., 1922–1923), «Коммунальное дело» (М., 1921–1931), «За социалистическую реконструкцию городов» (М., 1932–1934), «Коммунальное и жилищное строительство» (Л., 1924–1933) и проч. Журналы и газеты («Правда», «Красная газета», «Известия Петроградского городского общественного управления» и ряд других изданий) позволяют не только привлечь богатый фактический материал, но и уловить мнения экспертов и населения по тем или иным наболевшим вопросам развития коммунальной сферы.

Однако анализ содержания периодики свидетельствует о неоднородном характере заключенной в ней информации. Например, выпуски «Коммунального работника» за 1923–1924 гг. малоинформативны, освещают в основном прошедшие коммунальные конференции и общие вопросы деятельности губернских отделов, а также предоставляют сведения о тарифах и зарплатах в отрасли; при этом многие статьи носят откровенно пропагандистский характер. Тогда как «Коммунальный работник» за 1925 г. пестрит бытовыми зарисовками, рассказами, стихами и карикатурами. С 1930 г. журнал становится совершенно неинформативным: в «истончившихся» выпусках преобладает статистика по отдельным городам, отраслям и категориям работников сферы ЖКХ; общесоюзной же и даже общероссийской статистики мало. Ленинградский журнал «Вопросы коммунального хозяйства» за 1924–1927 гг. или содержит специфическую, узкопрофессиональную информацию, или освещает сугубо городскую проблематику.

То же можно сказать и о московском издании «Коммунальное хозяйство» за 1921–1923 гг., в значительной степени освещавшем вопросы развития столичного ЖКХ. Впрочем, в номерах за 1922 г., видимо, в сравнительных целях, присутствуют информация и статистика по отдельным губерниям и городам (прежде всего по Петрограду). Для журнала «Коммунальное хозяйство» за 1921–1922 гг. характерно рассмотрение вопросов компетенции, разграничения полномочий (вплоть до того, на ком лежат заботы об уборке трупов с вокзалов и пристаней) и бюджетирования коммунального хозяйства. Типично в этом плане постановление Комиссии ВЦИК по коммунальному хозяйству: «основным условием восстановления совершенно разрушенного городского хозяйства является выделение городов (более или менее крупного значения) из уездного и губернского хозяйства и их полная самостоятельность в финансовом отношении»[28]. Аналогичная проблематика (указы, уставы, компетенции, вопросы бюджета и финансов, убытки) представлена и в первых выпусках журнала «Коммунальное дело» за 1921 г.

Определенные сложности для анализа создают такие особенности прессы, как сложность ее структуры и разнообразие жанров. В частности, в газетах опубликована различная по происхождению и содержанию информация: официальные сообщения и законодательные акты, публицистика и письма, хроника и заметки-отчеты, репортажи и интервью, объявления и проч.[29] Это неминуемо поднимает вопрос о репрезентативности той или иной информации. Тем не менее издания 1920-х годов более информативны с точки зрения освещения проблем развития ЖКХ, нежели журналы и газеты 1930-х годов. Кроме того, в 1930-е годы прекращается выпуск целого ряда специализированных изданий, что существенно сужает число доступных источников, используемых при реконструкции истории коммунального хозяйства.

Информацию о развитии отдельных отраслей и предприятий ЖКХ в регионах можно извлечь из соответствующих партийных и коммунальных изданий. Например, из решений состоявшегося в ноябре 1928 г. 1-го областного совещания руководителей коммунального хозяйства Центрально-Черноземной области мы узнаём об отсутствии единой системы в работе коммунального хозяйства, «небрежности» в работе и слабой доходности отрасли. Наряду с призывом изжить бесплатность занятия государственными учреждениями коммунальных зданий (т. е. обеспечить выполнение постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 26 марта 1926 г.) отмечалась оправданность и жизнеспособность коммунальных трестов. Отсюда вытекала задача дальнейшего проведения политики трестирования коммунальных предприятий и повсеместного внедрения производства строительных работ хозяйственным способом[30].

В целях «одушевления» коммунальных институтов использованы источники личного происхождения (дневники, воспоминания, письма во властные институты) и художественная литература. Свидетельства очевидцев интересны как с точки зрения более нигде не зафиксированных фактов, так и с позиции субъективного их восприятия. При этом проблема достоверности содержащихся в них сведений решается путем их сопоставления с официальными документами и прочими источниками.

Визуальные источники представлены фотографиями предприятий коммунального хозяйства (см. иллюстрации), типовых проектов гостиниц[31] и бань, генеральными планами строительства и реконструкции объектов ЖКХ. Например, Г. Бартель в качестве иллюстрации к своей статье о кремационных обществах публикует фотографию первого в Москве крематория, расположенного на Новом Донском кладбище[32]. Специфическим источником по истории советского ЖКХ являются карикатуры, дающие возможность дополнительно верифицировать характер происходивших процессов.

В основу авторской периодизации историографических комплексов данной монографии положены следующие принципы: различия в методологических подходах, интенсивность обращения к теме и широта охвата проблематики. Это позволяет сделать периодизацию более гибкой, не связывая ее напрямую с утвердившейся в историографии схемой хронологического деления литературы.

Что касается степени изученности рассматриваемой проблематики, то основная масса работ представляет собой исследования в области исторической урбанистики. Следует учитывать, что в советское время городская проблематика изучалась преимущественно специалистами в области архитектуры и градостроительства. В частности, градостроительные поиски 1920-х годов велись под лозунгом отрицания пространства исторического города[33]. Одновременно в годы нэпа появились первые исследования, рассматривавшие городскую среду как своеобразный «текст» или социальный организм[34]. Но наиболее полно проблематика «городского текста» как явления культуры была исследована в работах Ю.М. Лотмана и В.Н. Топорова[35]. Само понятие «городской текст», введенное академиком Топоровым в научный оборот в начале 1970-х годов, возникло на стыке таких взаимосвязанных понятий, как «текст» и «пространство». Исходной исследовательской парадигмой стал «петербургский текст», а вслед за ним появились «московский», «северный» и иные региональные «тексты».

Одновременно с конца 1970-х годов утвердилась юридическая точка зрения на город как на объявленное официально и считавшееся современниками городом поселение. Вторым (статистическим) критерием городского поселения стала численность жителей, а третьим – специфическая экономическая деятельность.

В последние годы стали появляться междисциплинарные городо-ведческие модели, основанные на синтезе гуманитарных, естественнонаучных и технических наук. В их числе следует отметить «культурологическое городоведение»[36], концепцию «культурно-символического пространства»[37], рассмотрение города как «поля диалога»[38] и др. С одной стороны, в современной литературе город как система характеризуется внутренней структурированностью, упорядоченностью и иерархичностью. С другой стороны, городская среда представляется многомерным понятием, включающим несколько уровней и организующим пространство городского сообщества.

Можно констатировать, что в изучении городской среды на современном этапе сложился ряд направлений:

• город как объект и субъект урбанизационных процессов, условие и результат урбанизации, понимаемой как составная часть модернизации;

• процесс формирования разнообразных локальных пространств;

• пространственное развитие городов и формирование их селитебной территории;

• городская среда как место развития социально-экономических, культурных и повседневно-бытовых практик горожан и как результат преобразующей деятельности людей;

• образ города и его вписанность в природный ландшафт;

• повседневный быт городских поселений.

В частности, в книге А.С. Сенявского, посвященной переходу от традиционного сельского общества к городскому, понимание «урбанизированного перехода» как единого процесса со своей внутренней логикой позволило автору рассматривать город как основу урбанизационного процесса. По мнению авторитетного российского ученого, урбанизация обусловливала новое структурирование общества, в которое не успевали «вписаться» «новые горожане»: размыванию традиционных институтов сопутствовала маргинализация населения. В свою очередь, изучение российской урбанизации позволило автору поднять вопрос о сущности советской общественной модели[39]. Н.Г. Карнишина, рассматривая исторически сложившийся водораздел между столицей и провинцией через понятие «дихотомия», понимаемое как устойчивое существование в рамках единого целого двух равнозначных частей, пишет о стремлении провинции к «самодостаточности»[40]. А.Н. Федоровым губернский город конца XIX – начала XX вв. представлен не только как административный центр, но и как локализованное «жизненное пространство»[41]. Автору удалось показать, как революция и Гражданская война привели к «значительной архаизации городской жизни», особенно в промышленно развитых центрах[42]. В коллективном труде сибирских историков обобщены современные поиски междисциплинарных вариантов изучения таких сложных социокультурных феноменов, как советский город и культурно-цивилизационный ландшафт крупных нестоличных городов сталинской эпохи[43].

В следующую группу включены работы по истории и социологии повседневности, в которых предметом исследования становится не сама социальная реальность, а формы ее представления в сознании людей. В рамках современной социологии повседневности специальному рассмотрению подвергается самый широкий спектр явлений жизни общества, включая зонирование пространства обитания в деловых и «спальных» районах мегаполисов, в общественном и личном транспорте[44]. Историки повседневности также включают производственный быт (в нашем случае это сфера ЖКХ) в сферу повседневного. Таким образом, центральными в анализе повседневности становятся насущные жизненные потребности населения. Среди работ, реконструирующих разные стороны советской (в том числе городской) повседневности 1920—1930-х годов, следует отметить исследования Н.Н. Козловой, С.В. Журавлева, А.К. Соколова, Н.Б. Лебиной, А.Н. Чистикова, Г.В. Андреевского, О.Л. Лейбовича, И.В. Нарского, Ш. Фицпатрик и др.[45] Например, исследование на примере Москвы социальных экспериментов первого послереволюционного десятилетия позволило А.В. Кобозевой рассматривать культуру городской повседневности в качестве ключа к пониманию процесса формирования советского человека («новый город – новый человек»)[46].

Работы собственно по истории жилищного и коммунального хозяйства немногочисленны. К примеру, в 1920-е годы авторы больше писали об оживлении различных сторон коммунального хозяйства в годы нэпа[47]. При этом ряд авторов специально подчеркивали публично-правовой характер и общественно-полезное назначение коммунальных предприятий, ограничивавших хозяйственный расчет уровнем самоокупаемости[48].

В литературе этого времени обращалось внимание на то, что в начальный период нэпа значительное количество поселений (и не только мелких) не имели органов, отвечавших за городское хозяйство. На практике функции управления жилищным и коммунальным хозяйством переносились на уездный и губернский уровни. Но одновременно процессы нэповской самоорганизации привели к появлению на местах органов коммунального хозяйства, не предусмотренных советским законодательством (например, коммунальных старост и уполномоченных, столов и проч.)[49]. Поднимались в литературе тех лет и проблемы коммунального образования населения, включая вопросы социальной гигиены и санитарии[50]. Актуализировался вопрос о судьбе и ведомственной принадлежности оставленного советской власти от «старого режима» «коммунального наследства». Например, за 2 года нахождения Крыма в составе РСФСР Центральное управление курортами Крыма разрушило лучшую гостиницу Балаклавы «Гранд-отель», а в гостинице «Россия» устроило склад «разного хлама». В ялтинской гостинице «Россия», где жильцами было занято всего 60 номеров из 200, мебель была «попорчена», а из гардеробов утащили полки и ящики[51]. В литературе периода нэпа внимание обращалось не только на общие проблемы и задачи жилищно-коммунального хозяйства, но и на недостатки капитального строительства в этой сфере.

В работах же 1930-х годов вопросы улучшения городского хозяйства рассматривались как составная часть плана социалистической реконструкции городов[52]. С 1931 г. в печати началась очередная (в череде кампаний первой пятилетки) борьба за перелом в отношении коммунального хозяйства. Суть «коммунального перелома» виделась прежде всего в сокращении сроков строительства объектов, снижении себестоимости строительных работ и усилении контроля расходования средств[53]. В рамках «нового поворота» пресса писала не только о недостатках в работе горкомхозов, но и о необходимости их перевода на хозрасчет[54]. В литературе тех лет, помимо общих проблем и задач жилищно-коммунального хозяйства, внимание уделялось и низкому качеству и дороговизне строительства в этой сфере. Например, вопреки директивам правительства о снижении себестоимости такого строительства в Ленинграде на 17,2 % в 1933 г., наоборот, произошло его удорожание на 10 %. При этом, однако, качество строительства коммунальных предприятий оставалось «по-прежнему наиболее слабым и уязвимым местом в работе трестов и строительных организаций»[55].

Обращает на себя внимание, что в литературе 1920—1930-х годов не было единого или хотя бы более или менее четкого понимания статуса и значения той или иной отрасли в общей системе городского хозяйства. Как уже отмечалось, в изданиях начала 1930-х годов гостиницы нередко приписывались к разным секторам городского хозяйства[56]. Тем не менее историография 1930-х годов в той или иной степени освещала деятельность отдельных отраслей коммунального хозяйства. Не обходилось, правда, в работах данного периода без откровенных «ляпов». Например, в одном из изданий в главе, посвященной гостиницам Новосибирска, были приведены в качестве действовавших адреса уже не существовавших дореволюционных гостиниц города[57].

Сегодня развитие инфраструктуры, жилищного и коммунального хозяйства советских городов под влиянием урбанизации привлекает внимание как историков-урбанистов[58], так и специалистов по исторической демографии[59]. Более того, в последние годы развитие ЖКХ все чаще рассматривается в тесной взаимосвязи с эволюцией городской среды в целом. В частности, И.В. Утехин предложил оригинальную реконструкцию мировосприятия обитателей коммуналок конца советской эпохи с их понятиями о социальной справедливости и определенным поведением[60]. В 2005 г. был издан обобщающий труд «История города. Новониколаевск – Новосибирск: исторические очерки», две главы которого посвящены городскому коммунальному и домашнему хозяйству[61]. Основные проблемы жилищной политики советского государства довоенных десятилетий подробно раскрываются в работах М.Г. Мееровича[62]. Историография гостиничной сферы представлена, главным образом, исследованиями истории отдельных отелей и гостиниц[63]. Вопросы истории гостиничного хозяйства Советской России 1920-х годов частично затронуты в диссертационном исследовании А.В. Савельева, посвященном особенностям развития ресторанного дела периода нэпа[64]. И наконец, перипетии формирования гостиничного хозяйства СССР в первые послеоктябрьские десятилетия подробно анализируются в кандидатской диссертации Е.И. Корнеевой[65]. Нашла свое отражение в современной научной литературе и история городского транспорта[66].

Этот, пусть и краткий, историографический обзор позволяет не только увидеть исследовательский интерес к рассматриваемой в книге проблематике, но и понять, что комплексная история советского ЖКХ до последнего времени не стала предметом специального исследовательского интереса. При расширенном внимании к жилищной политике и коммунальному общежитию, банной культуре, гостиницам и транспорту межвоенного периода из исследовательского фокуса практически выпали такие «непривлекательные» отрасли ЖКХ, как канализация, городское благоустройство, кладбища и т. п. Этот пробел мы попытаемся восполнить в предлагаемой вниманию читателя работе.

Глава 1

Общие проблемы складывания коммунального хозяйства в межвоенный период

Люди с кадетскими мозгами и заячьей душой изо дня в день долбят о том, что мы не справимся с городским хозяйством из-за отсутствия средств, которых мы-де лишились, оказавшись отрезанными от мирового кредита[67].

Одним из важнейших факторов формирования советского ЖКХ после прихода большевиков к власти был исходный уровень развития городского хозяйства в дореволюционный период. В первом десятилетии ХХ в. из 1063 городов и поселков городского типа (с населением свыше 10 тыс. жителей) Российской империи водопроводы общего пользования были только в 219 (20,6 % от общего числа), при этом каждый пятый населенный пункт не имел правильного водоснабжения. В 11 городах работала сплавная канализация общего пользования, в двух городах были канализационные устройства для отвода нечистот и атмосферных осадков, и в шести городах сооружение канализации было только начато, т. е. канализация была или устраивалась в 19 городах (1 % при учете действовавших и 1,8 % с учетом строившихся). Из остальных городов нечистоты вывозились, причем их количество колебалось в пределах 5—20 %, прочее оставалось в почве или спускалось в открытые водоемы. Из 114 городских поселений нечистоты вообще не вывозились. Муниципальные ассенизационные обозы имелись только в 84 городах (около 8 %). Почти в половине населенных мест не существовало мощеных улиц, а в трети замощение не превышало 25 % протяженности улиц и снижалось в ряде случаев до 0,5 % площади населенных пунктов. Электростанции до революции работали всего в 61 городе. По разным сведениям, 12–15 % населенных пунктов не имели наружного освещения, а в 70 % городов, имевших искусственное освещение, оно было преимущественно керосиновым. При этом газовое освещение имелось в 104 городах (около 10 %), а электрическое – в 134 (около 13 %). В двух третях городов на каждый фонарь приходилось от 500 до 6000 саженей[68] улицы, т. е. города (особенно их окраины) были обречены на полутемное существование. Средства сообщения находились «в зачаточной стадии развития»: трамваи разного рода были лишь в 35–42 городах (3,3–4 % всех поселений), а автобусного сообщения «почти не было»[69].

В отсутствие водопровода население вынуждено было пить «собственные нечистоты», что порождало эпидемии и массовую смертность. Например, в 1908–1910 гг. в Москве умирало 28,1 человека на 1 тыс. жителей, в Туле – 28,5, Архангельске – 31,7, Пензе – 33,0, Екатеринодаре – 37,3, Твери – 39,7, Омске – 41,6, Нижнем Новгороде – 42,9, Костроме – 43,4 (смертность на уровне африканских и азиатских городов). Подобная ситуация во многом объяснялась скудостью финансовых средств: 40 % поселений имели годовой бюджет не более 25 тыс. руб. на город, 37 % – не более 100 тыс., и только наиболее крупные города имели бюджет, обеспечивавший «проведение элементарных требований городского благоустройства». При этом около двух пятых бюджетов городов расходовалось на содержание правительственных органов. В целом расходы на благоустройство городов (26,1 млн руб.) составляли, к примеру, лишь около половины расходов на содержание Синода (44,2 млн руб.)[70].

Первая мировая война совершенно разрушила коммунальное хозяйство российских городов, а после Февраля 1917 г. коммунальные предприятия страны находились в тяжелом финансовом положении. Например, из записей в журнале Белебеевской городской думы Уфимской губернии за 5 октября 1917 г. ясно, что городу, кроме ряда общественных зданий, принадлежала только скотобойня. Даже на благоустройство православного кладбища 727 руб. 35 коп. были выделены частными лицами[71]. В докладе финансовой комиссии, внесенном в Бугскую городскую думу той же Уфимской губернии, отмечалось, что расходы по коммунальным предприятиям в 2 раза превышают доходы[72]. В Петрограде и Москве положение, с одной стороны, было несколько лучше. Так, в 1917 г. прочно вошел в повседневную жизнь телефон, хотя ежемесячная оплата была немаленькой: с декабря 1916 г. в Петрограде – 65 руб. за телефон семейного пользования, 100 – за телефон для коллективного (в коридоре) и 150 – для общего пользования. Был даже развит сервис по телефону, в частности вызов такси[73].

Впрочем, и в Петрограде в начале 1918 г. топливное (нехватка угля) и финансовое положение городского хозяйства было катастрофическим: эксперты говорили о «форменном крахе городского хозяйства» с дефицитом свыше 100 млн руб. К середине января задолженность по зарплате служащим водопровода, сиротных домов, электрических обществ и прочих предприятий достигла 10 млн руб., а на содержание всех городских предприятий (дрова и проч.) не хватало 20 млн руб. «Катастрофическое расстройство городских финансов» объяснялось в значительной степени тем, что городские предприятия (железная дорога, водопровод и проч.), которые служили главным источником городских доходов (около 50 % доходности), в 1917 г. приносили городу весьма значительные убытки. Заведующий Петроградским городским отделом Наркомата местного самоуправления РСФСР был вынужден обратиться в Особое междуведомственное совещание по земствам (в составе В.Е. Трутовского[74] и В.Р. Менжинского[75] под председательством А.П. Смирнова[76]) по предоставлению ссуд и займов городам с просьбой выделить заем в размере 20 млн руб. 18 января 1918 г. совещание утвердило эту сумму под 8 % годовых, а городской совет санкционировал заем[77].

В провинции после революции финансовое положение местных коммунальных органов было еще хуже, чем в Петрограде и Москве.

Журнал докладов, заслушанных на заседаниях Тамбовской городской думы за 23 января – 13 февраля 1918 г., содержал в основном сведения об аренде помещений, кредитах и займах, налогах и торговле и очень мало информации собственно о коммунальном хозяйстве. К примеру, при рассмотрении вопроса о дополнительных правилах пользования электроэнергией выяснилось, что в начале 1918 г. счета тотчас по их предъявлении оплачивала примерно половина абонентов, а остальные или использовали 14-дневный (льготный) срок, или не оплачивали электроэнергию по 1,5–2 мес. За это время абонент мог переехать в другую квартиру или вообще уехать из города. Таких «безнадежных» счетов за 1914–1916 гг. скопилось на сумму 5 тыс. руб., а в 1917 г. сумма увеличилась. В связи с этим Дума предложила брать с абонентов задаток в зависимости от числа ламп накаливания[78]. Еще одной проблемой для тамбовских жителей (впрочем, типичной в первые месяцы после Октябрьского переворота и для других городов) стало повышение платы за работу ассенизационного обоза, ежедневный дефицит от деятельности которого достигал 2,2 тыс. руб. Ожидалось, что дефицит еще больше вырастет в связи с заменой 113 военнопленных русскими рабочими. Поэтому городская Дума предложила увеличить плату за дневную бочку с 3 до 4,5 руб., а за ночную – с 3,5 до 5 руб.[79]

Что уж говорить об общей разрухе в сфере коммунального хозяйства после Октября 1917 г. Вот типичный пример: в Витебске обнаружилось, что электрическая станция, трамвай, водопровод и прочие предприятия «эксплуатировались с точки зрения наибольшей наживы и наименьшей затраты средств на их поддержание», и эти предприятия оказались в полуразрушенном состоянии. В годы Гражданской войны ввиду отсутствия топлива сады и скверы оказались лишены изгородей, заборов и скамей, а мостовые, тротуары, мостики и канавы находились в «весьма плохом состоянии». В ассенизационном обозе из-за нехватки кормов вместо 50 осталось всего 15 лошадей, а инвентарь был «полуразрушен». Топливный отдел «влачил жалкое существование» и только раздражал население, «у которого было очень много дровяных карточек, но очень мало дров». Электрическая станция трамвая, построенная в конце XIX в., стала после революции частично освещать город, хотя находилась в «тяжелом положении» и требовала капитального ремонта. Трамвайное движение прекратилось к октябрю 1919 г., так как почти все вагоны были разбиты. Водопровод постройки 1890-х годов работал плохо: магистрали требовали ремонта, трубы в домах протекали, машины на водокачке износились, а один из электромоторов был сожжен[80].

Впрочем, уже в первые месяцы 1920 г. в Витебске начали ремонт городских предприятий и работы по благоустройству. Приводились в «надлежащее состояние» сады и скверы, были починены мосты и мостики, перемащивались мостовые, наладилась очистка улиц путем вывоза мусора на трамвайных площадках. Удалось увеличить ассенизационный обоз до 45 лошадей и отремонтировать часть инвентаря. Началось переоборудование под электрическую подстанцию здания бывшей картонной фабрики. Пустили в движение 7–8 трамвайных вагонов, с помощью которых в этом году перевезли, не считая населения, 60 тыс. больных и раненых красноармейцев и более 1 млн кирпичей для железнодорожных построек. Для водопровода удалось приобрести в Харькове новую динамо-машину, отремонтировать локомобиль и электромотор, привести в порядок магистрали и водопроводы в домах, отремонтировать девять артезианских колодцев[81]. Но, судя по архивным документам и публикациям в прессе, оживление ЖКХ в 1920 г. не было характерной чертой для всех регионов РСФСР.

Рис. 1.1. Система управления ЖКХ РСФСР

Вторым фактором, определяющим функционирование советского ЖКХ в рассматриваемый период, стала организационная и структурная перестройка сферы управления данной отраслью. После Октября 1917 г. в течение некоторого времени, как мы видели выше, продолжали действовать органы городского и земского самоуправления, деятельность которых в масштабах страны координировал Комиссариат местного самоуправления[82]. Однако 20 марта 1918 г. он был ликвидирован, а функции руководства коммунальным хозяйством были переданы Наркомату внутренних дел (рис. 1.1). Одновременно с ликвидацией земств и городских дум ликвидировались отделы земского и городского хозяйства. На местах эти функции возлагались на учрежденные при городских и районных (а также губернских и уездных) исполкомах Советов отделы коммунального хозяйства, которые подчинялись отделу местного хозяйства НКВД, переименованному в 1920 г. в коммунальный отдел[83].

Как уже говорилось, архивные документы показывают полный развал сферы ЖКХ в период революции и Гражданской войны. После 6 лет войны и частых реорганизаций коммунальное хозяйство оказалось в худшем состоянии, чем до революции. Так, из протоколов заседаний 2-го Новгородского губернского съезда работников коммунального хозяйства, проходившего в мае 1921 г., узнаём, что с момента образования в апреле 1919 г. Устюженского отдела городского коммунального хозяйства до съезда «вся работа комгорхоза сводилась к нулю». Двухлетняя деятельность отдела ограничивалась учетом городских квартир и движимого имущества. (Сразу приходит на ум известная ленинская концепция социализма как прежде всего учета и контроля. – Авт.) Созданный же подотдел благоустройства вообще «не успел проявить свою деятельность»: им были составлены только планы постройки бани и столярной мастерской, а также организации ассенизационного обоза. Столь печальное состояние дел местные власти объясняли частой сменой руководства и (традиционно) полным отсутствием средств[84]. Из доклада о состоянии Архангельского отдела коммунального хозяйства на II Всероссийском съезде заведующих отделами коммунального хозяйства, зачитанного 10 октября 1920 г., следует, что отдел в Архангельске был создан 1 апреля 1920 г. За полгода существования накопился целый ворох проблем: отсутствие технического транспорта, специалистов и кредита, наличие в структуре только секретариата со штатом, состоявшим из трех сотрудников. Ситуация осложнялась тем, что «основные положения в отрасли комхозов» предусматривали для каждой местности Советской Республики «самостоятельное разрешение применительно к местным условиям». В итоге отдел только спустя несколько месяцев после образования приступил к сбору сведений о коммунальном хозяйстве[85].

Когда в конце 1919 г. в Витебске был избран новый городской совет, в отдел городского хозяйства были направлены 5 человек. Но трое отказались, а еще один через пару недель был отозван на военную работу; остался на посту только заведующий отделом городского хозяйства. Зато на бумаге к началу 1920 г. отдел городского хозяйства состоял из следующих подотделов: жилищно-земельного, конфискованных домов, благоустройства, ассенизационного обоза, топливного, трамвая и электричества, водопровода, пожарного, телефонной сети, мастерских, похоронного, адресного стола, бухгалтерии, секретариата. Правда, пожарный подотдел в начале 1920 г. был передан в страховой отдел губернского совнархоза, телефонная сеть – отделу наркомата связи, мастерские – в Витебское единое потребительское общество (ЕПО), топливный подотдел – губтопу[86]. Но работа оставшихся подотделов была налажена плохо.

Впрочем, судя по документам региональных отделов коммунального хозяйства, это было типичной чертой ЖКХ тех лет. К примеру, Вологодский губернский коммунальный отдел был создан 1 ноября 1920 г., но начал работать только 25 ноября. Помимо организационных мероприятий, отдел был в большей степени занят текущей работой: с 25 ноября 1920 г. по 1 января 1921 г. им было получено 109 входящих бумаг и отправлено 192 исходящих. И это неудивительно, учитывая, что отдел состоял только из заведующего и его заместителя[87].

Тем не менее сотрясавшие ЖКХ постоянные реорганизации не всегда приводили к отрицательному результату. Так, реальная работа Тамбовского уездного коммунотдела началась в апреле 1919 г. именно после слияния уездного и городского исполкомов[88]. Реорганизация в 1920 г. Витебского отгорхоза привела к сокращению коллегий в подотделах и бюрократического аппарата вообще, а также к образованию новой структуры отдела. В его состав вошли всего три подотдела, включавшие отделения[89]: хозяйственный (административно-хозяйственное, жилищно-земельное, санитарного благоустройства и снабжения), технический (технической канцелярии, технического благоустройства города, городского строительства, трамвая и электрического освещения, водоснабжения с канализацией) и финансовый (главного счетоводства, контрольного, кассового и расчетного). Тем самым все технические силы объединились, что обеспечило возможность их переброски, а все подотделы сосредоточились в одном помещении[90].

На исходе Гражданской войны инерция революционной инициативы способствовала складыванию в коммунальном хозяйстве специфических форм самоуправления. Например, в Архангельске 24 августа 1920 г. на заседании президиума Архангельского уездного горисполкома было утверждено Положение о домовых комитетах бедноты. Домовые комитеты были «местными органами самоуправления, обслуживающими административно-хозяйственные нужды группы (коллектива) граждан города, проживающих в одном или нескольких смежных домах» (100–150 человек, включая несовершеннолетних). Они подчинялись районным комитетам (в пределах района), а те, в свою очередь, – Центральному комитету Архангельска, который находился в подчинении отдела управления уездного горисполкома. Члены домовых комитетов работали безвозмездно, но пользовались правом «премиального вознаграждения натурой» как за сверхурочную работу, т. е. 2 ч в день по норме губернского продовольственного комитета по особым карточкам. Члены районных комитетов работали, как и члены домкомов, а члены Центрального комитета освобождались от основной деятельности, но без сохранения содержания – за «особое установленное вознаграждение»[91]. В свою очередь, для городов Владимирской губернии в конце сентября 1920 г. была принята инструкция о реорганизации уличных комитетов, которые не справились с возложенными на них обязанностями «по обслуживанию потребностей городского населения и по содействию советским органам власти в выполнении ими своих задач». Вместо уличных комитетов создавались районные комитеты (на 2,5–3 тыс. жителей), которые действовали под надзором отделов управления[92].

Впрочем, переход от войны к миру, от военного коммунизма к нэпу проходил далеко не гладко, демонстрируя примеры и негативной самоорганизации населения. К примеру, материалы Ставропольского губернского исполкома за 1921 г. содержат информацию о «сознательном» разрушении телеграфных линий и хищениях проводов и столбов местным населением, о разборке мостов, с которых свинчивались болты, и уничтожении дорожных знаков[93].

Постоянный поиск направлений деятельности и организационных структур управления коммунальным хозяйством выразился в одновременном существовании в 1917–1925 гг. при райисполкомах Москвы и ряда городов сразу нескольких отделов, имевших сходные функции. Процесс функционального размежевания вызвал ряд структурных изменений, включая реорганизацию в 1921 г. Коммунального отдела НКВД в Главное управление коммунального хозяйства, в компетенцию которого входили вопросы жилищного хозяйства и дорожного дела, эксплуатации и управления коммунальными предприятиями и городскими строениями[94]. Юридически новая структура наркомата была закреплена Положением о НКВД, утвержденным ВЦИК и СНК РСФСР 24 мая 1922 г.[95]

Однако факты свидетельствуют о весьма ограниченных управленческих возможностях Главного управления, которое не только не имело особой статьи в смете НКВД, но даже не выделялось в отдельные пункты в пределах сметы. Только в одном случае в смету НКВД были внесены 27 тыс. руб. на работы Научно-технического совета Главного управления, но на бюджетном совещании вычеркнули и эту незначительную сумму[96]. Впрочем, снижение расходов на коммунальное хозяйство в 1923 г. (особенно на содержание коммунальных зданий) было характерно для бюджетов не только губернских (за исключением Минска, Нижнего Новгорода и Витебска), но и уездных городов[97].

Тем не менее новая страница в истории коммунального хозяйства была открыта именно с окончанием Гражданской войны, в том числе в связи с переходом к платности услуг ЖКХ. При этом в разные периоды на первый план выходили те или иные отрасли, демонстрируя довольно подвижную иерархию внутри жилищно-коммунального комплекса. Опираясь на отчет о работе Брянского губернского отдела коммунального хозяйства за период с 1 декабря 1921 г. по 1 октября 1922 г., можно реконструировать главные задачи в области коммунального хозяйства в 1921–1923 гг.: переход от содержания коммунотделов на общегосударственные средства к местному финансированию, приведение в исправное состояние муниципальных зданий и домов, снабжение жилищами рабочих и служащих и «общее упорядочение всего дела» муниципализации[98]. Расширенное заседание ЦК партии в сентябре 1922 г. зафиксировало процесс собирания предприятий коммунального хозяйства в единое целое, а в области жилищной политики – «крупную ремонтную работу» по восстановлению жилой площади[99].

Думается, что победный тон партийных реляций во многом обусловливался подобной отчетностью с мест, хотя и с ней не все обстояло однозначно. Например, на заседании Вологодского губернского съезда коммунальных работников 6 октября 1922 г. заведующий отделом коммунального хозяйства Шаршавин докладывал, что «проделана крупная работа»[100]. И это притом, что дорожно-транспортному отделу «пока не пришлось деятельно приступить к своим работам». В силу того что транспорт был «только что принят» на баланс, по этому вопросу докладчик ничего определенного сказать не смог. Так как других предприятий, кроме кузницы, в подчинении отдела не было, его деятельность свелась в основном к бумажной работе, мелкому ремонту, муниципализации жилья и работе похоронного отдела[101]. Весь 1921 г. Вологодский городской коммунальный отдел занимался ремонтом муниципализированных домов, мостов и мостовых, в основном подрядным способом. Из 308 муниципальных домов 232 были сданы в хозяйственное управление учреждениям, партийным и профсоюзным организациям и частным гражданам, и поэтому «доходных статей… не представляли». Постройка новых домов «почти не производилась», хотя потребность в жилищах была «очень велика». Кладбища, за исключением Горбачевского, были сданы в аренду общинам. А общее санитарное состояние города «заставляло желать лучшего»[102].

Из материалов III съезда Всероссийского союза работников коммунального хозяйства, направленных в союз Владимирским губкомхозом 2 декабря 1921 г., можно сделать вывод, что работы по ремонту мостов, площадей и тротуаров, устройству и расширению зеленых насаждений в городе «были произведены в незначительном размере» ввиду нехватки материалов и рабочих рук, а также первоочередной необходимости ремонта жилых и нежилых помещений[103]. В отчете Витебского губернского коммунотдела за 1921 г. красной нитью проходило «бессилие» некоторых подотделов губернского коммунотдела, равно как и уездных коммунотделов, «побороть созданные жизнью неблагоприятные условия». Особо отмечались «слабые стороны их деятельности в области жилищной политики и, отчасти, благоустройства». Впрочем, если в городах Витебской губернии дороги были в ухабах, «улицы зияли провалами, дома разрушались и грозили раздавить прохожих под своими развалинами», то авторы отчета не обвиняли в этом коммунальных работников, а ссылались на объективные обстоятельства: отсутствие средств, материалов, транспорта, опытных работников и вообще рабочих рук. Было очевидно, что коммунальное хозяйство, «расстроенное сначала войной, а затем политикой бесплатности коммунальных услуг»[104], требовало прежде всего серьезных финансовых вливаний.

При этом в декабре 1922 г. IV съезд Всероссийского союза работников коммунального хозяйства в своей резолюции признал, что основной причиной, тормозившей развитие коммунального хозяйства, являлось отсутствие у него финансовой самостоятельности[105]. В свою очередь, делегаты IV Съезда заведующих отделами коммунального хозяйства СССР в начале 1923 г. выступили против проводимого Наркоматом финансов принципа «единства кассы», подрывавшего основы коммунального хозяйства. Отстаивая право коммунальных органов непосредственно распоряжаться своими доходами, съезд в своих решениях поставил вопрос о переводе отрасли на хозрасчет и трестировании коммунальных предприятий[106]. Заместитель наркома внутренних дел М.Ф. Болдырев[107] в докладной записке «По вопросу финансирования мероприятий по восстановлению коммунального хозяйства РСФСР» от 25 июля 1924 г. сделал неутешительный вывод: «Без преувеличения, коммунальное хозяйство загнано в тупик, из которого оно само выбраться не может»[108].

Еще одним бичом коммунального хозяйства в годы нэпа стало широко распространившееся взяточничество. Впрочем, из секретной записки руководства Петроградской ЧК на имя Г.Е. Зиновьева видно, что в «колыбели революции» уже в 1920 г. «брались взятки всеми инженерами при подрядных работах во всех отделах Исполкома, где только существовал подрядный способ производства ремонтных работ. Брали взятки от конбазчиков в транспортном отделе Петрогубкоммуны, брали взятки в отделе благоустройства от подрядчиков. <…> Нет такого учреждения, где бы не чувствовалось взяточничество»[109]. Заведующий Петроградским губернским отделом коммунального хозяйства Н.И. Иванов не сомневался, что «взяточничество имеет хорошую жатву» в ведомстве. Ответственные руководители крупных отделов откомхоза ежедневно докладывали о всевозможных предложениях, являвшихся на деле скрытой взяткой. Например, предлагали овес при условии, что начальник отдела возьмет в свою пользу определенный процент. Или по дешевке предлагали материал, принадлежавший, как оказалось, отделу коммунального хозяйства. Намекали на благодарность за предоставление мебели, содействие в аренде помещений и т. п.[110]

Ознакомившись со списком лиц, уволенных из губернских учреждений ведомства НКВД и преданных суду (1922–1923 гг.), можно увидеть, что взяточничество и казнокрадство были распространены среди сотрудников коммунальных отделов разных регионов РСФСР. Например, 30 марта 1922 г. в Псковский губернский народный суд из ГПУ было передано дело члена правления Коммунторга при губернском коммунотделе К.И. Будынникова, обвиненного в «злоупотреблениях по службе». 23 января 1923 г. прокуратура Смоленска возбудила дело по обвинению во взятке в отношении техника губернского коммунотдела П.И. Иванова. За вымогательство был уволен смотритель Торопецкого комхоза М.П. Павлов. Был лишен должности и попал под следствие заведующий жилищным отделом Порховского комхоза В.С. Семенов за «укрывательство в течение 4 месяцев подложных договоров и лиц, совершивших подлог». За подделку договоров были уволены управделами Порховского уездного комхоза И. В. Васильев и заведующая читальней при клубе комхоза г. Порхова М. Кудрявцева. В «бесхозяйственном расходовании и преступной сдаче жилых и торговых помещений» был обвинен секретарь месткома коммунальных работников г. Юрьева А.П. Рейман[111]. Заведующий пожарным подотделом комхоза г. Устюга П.О. Рогачевский был осужден за взяточничество[112].

Одним из критериев развития ЖКХ было соотношение между количеством городов и численностью населения, с одной стороны, и числом обслуживавших их предприятий – с другой. К середине 1920-х годов это соотношение было нарушено в пользу городов южной части Европейской России. На втором месте по этому показателю (кроме канализации) находились центральная часть, Поволжье и восточная часть Европейской России. В худшем положении находились города Севера Европейской России (кроме канализации), Сибири и Средней Азии[113].

Из года в год росла диспропорция между формами заведования коммунальными предприятиями (сметной, хозрасчетной и арендной). Так, число арендованных предприятий (типографий, хлебопекарен и кирпичных заводов) в 1928 г. составляло всего 11 % и снижалось год от года. Быстро уменьшалось и число сметных, зато постоянно увеличивалось количество трестированных предприятий[114]. К началу 1928 г. в РСФСР было 270 коммунальных трестов, включавших 1141 предприятие. С учетом так называемого неоформленного хозрасчета число трестированных предприятий отрасли достигало 70 %. Но состав трестов был «крайне пестр»[115], а рентабельность невелика – в среднем 2,8 %. Это ставило в повестку дня вопрос о необходимости привлечения средств в коммунальное хозяйство, в том числе и «с иностранного рынка»[116].

Из числившихся в городах РСФСР к 1928 г. 3276 предприятий 2163 относились к предприятиям общего пользования. По «отраслевому» принципу последние делились на следующие группы по мере убывания численности: боен – 402, бань – 400, электростанций – 393, водопроводов – 248, гостиниц – 174, мельниц – 131, ассенизационных обозов – 96, переправ – 54, общественных весов – 49, трамваев – 26, автобусов – 25, канализаций – 21, похоронных бюро – 10, разных заводов – 134. Кроме того, в ведении комхозов находились 1112 подсобных и производственных предприятий (кожевенных, кирпичных и лесопильных заводов, хлебопекарен, типографий и проч.). Из 2164 предприятий общего пользования действующими были 97 %, а из 1112 подсобных и производственных – 94 %. В этом плане динамика была положительной: если в 1924 г. бездействовали 17 % предприятий, то в 1927 г. – всего 4 %[117].

Но в то же время, по признанию экспертов, коммунальное хозяйство РСФСР в целом оставалось «наиболее отсталой отраслью хозяйства в республике». К примеру, уличного освещения не было в 26 городах республики. А там, где оно было, уличный фонарь приходился на 0,5 км улицы. Канализация в 1928 г. была только в 30 городах, при этом в девяти из них (Воронеже, Иваново-Вознесенске, Калуге, Канавине, Клину, Новороссийске, Новосибирске, Рязани и Хабаровске) была канализована лишь незначительная часть владений, «не могущая особенно существенно повлиять на улучшение санитарного состояния этих населенных мест». Свалки были очень приближены к жилым кварталам: в 37,3 % населенных пунктов расстояние до свалок составляло менее 1 км, нередко они находились прямо в черте селитебных районов. 15 % мелких (до 5 тыс. жителей) городов вовсе не имели свалок. При этом 86,8 % ассенизационных обозов принадлежали не комхозам, а частным лицам или другим организациям. Поэтому зачастую планы вывоза нечистот отсутствовали, а выгребные ямы переполнялись. Не лучше (а по ряду показателей даже хуже) было положение с коммунальным хозяйством всего Союза. В 1929 г. трамвай имелся только в 41 из 721 города СССР (для сравнения: в РСФСР – в 28 из 528 городов). Трамвайные линии прокладывались в 16 городах СССР, но при этом их вообще не было в Туркменской ^P. Городские электростанции отсутствовали в 123 городах. Водопроводы имелись в 283 городах, тогда как канализация – только в 28. Площадь замощения в среднем составляла не более 20 % территории городов[118].

Несмотря на то что основные фонды коммунальной отрасли в 2 раза превышали фонды промышленности, ЖКХ даже к концу 1920-х годов не имело планов развития. Постановления ЭКОСО от 4 июля 1929 г. и СНК РСФСР от 4 мая 1930 г. о развитии коммунального и жилищного хозяйства были приняты по результатам выборочных обследований 1928–1930 гг. Только в 1929 г. «улучшение бытовых условий жизни населения» и форсированное развитие коммунального хозяйства было поставлено в качестве одной из важнейших задач социалистического строительства в тесной связи с индустриализацией страны и жилищным строительством[119]. На 1929 г. капитальные вложения в коммунальное хозяйство (не считая жилищного строительства) были намечены в размере 267,4 млн руб. В ряде городов планировалось строительство новых трамваев, водопроводов, электростанций, бань и прачечных. Но в основном предстояли работы по капитальному ремонту, переоборудованию и расширению коммунальных предприятий[120].

Капитальное строительство в сфере коммунального хозяйства, намеченное пятилеткой на 1928/1929 хоз. год, было выполнено с превышением плана на 11,2 %. Если в 1927/1928 хоз. году основной капитал увеличился на 5,6 % (с 2308 до 2438 млн руб.), то в 1928/1929 хоз. году – на 8,5 % (с 2438 до 2646 млн руб.). С каждым годом увеличивался объем продукции коммунальных предприятий. Только за 1928/1929 хоз. год рост составил: по трамваям – 39 %, электростанциям – 41 %, водопроводам – 30 % и баням – 60 %. Но к началу первой пятилетки специалисты отмечали крайне незначительный процент присоединения домовладений к водопроводу (10 %) и канализации (6 %). Понятно, что столь низкие показатели не могли дать необходимого экономического эффекта на затраченный капитал, исчислявшийся десятками миллионов. Всего за этот хозяйственный год в коммунальное хозяйство было вложено 288 млн руб. вместо 259 млн по уточненному плану, т. е. на 29,7 % больше[121]. Очевидно, что ЖКХ продолжало развиваться привычными экстенсивными методами.

Видимые подвижки начались в ходе первой пятилетки. Резолюция I Всесоюзного съезда Союза работников коммунального хозяйства (12–15 апреля 1931 г.) по докладу Главного управления коммунального хозяйства РСФСР «О состоянии и перспективах развития коммунальных предприятий» зафиксировала «большой сдвиг» в коммунальном хозяйстве, выразившийся как в увеличении основных фондов (за первые 2 года пятилетки – на 26 %), так и в расширении коммунального обслуживания предприятий и населения. Эксплуатация коммунальных предприятий в 1930 г. характеризовалась следующими цифрами: число перевезенных трамваями пассажиров выросло на 30 %, длина путей – на 9 %, а число вагонов в движении – на 18 %; общая подача воды в сеть возросла на 8,2 %, а длина водопроводной сети – на 6,5 %; выработка электроэнергии увеличилась на 39,5 %. Но при этом коммунальное хозяйство продолжало отставать «от роста потребности быстро растущей промышленности и увеличивающегося по численности рабочего населения». Так, городской транспорт в Ленинграде, Москве, Ростове, Нижнем Новгороде и Сталинграде оставался «серьезным препятствием к выполнению промфинпланов промышленности, задерживая своевременную и полную доставку рабочей силы к местам работы». Водопровод не удовлетворял «потребностей в водоснабжении не только населения, но даже и предприятий промышленности». «Особую отсталость развития» обнаруживала канализация, которая «далеко не полностью» обслуживала потребности населения и промышленности. «Тяжелое состояние коммунального хозяйства» усугублялось «неудовлетворительной работой коммунальных предприятий»: нехваткой руководства, неполным проведением хозрасчета, падением трудовой дисциплины и проч. В ряду предложений съезда: широкое использование материалов местного происхождения; типизация и стандартизация материалов, оборудования и сооружений; снижение стоимости строительства на 12 % и повышение производительности труда на 33 %; скорейшая выработка стандартов трамвайных вагонов и автобусов; подготовка вопроса об организации заводов республиканского значения по строительству трамвайных вагонов и автобусов и изготовлению запчастей[122].

Но практический выход, как обычно, был найден в очередной реорганизации сферы управления ЖКХ. Сначала в июне 1930 г. Главному управлению переподчинили хозяйственные организации, находившиеся ранее в непосредственном ведении наркомата: АО «Коммунстрой», «ВЗОК», «Проектгражданстрой», «Спринклер» и Карто-издательство. Но уже 31 декабря 1930 г. в связи с ликвидацией НКВД РСФСР и других союзных республик функции Главного управления коммунального хозяйства были переданы соответствующему Главному управлению при Совнаркоме РСФСР (и соответствующим главным управлениям при совнаркомах других республик). Дополнительно в сферу его деятельности были включены: руководство планировкой и застройкой городов, регулирование непромышленного строительства и подготовка кадров коммунальных работников[123].

В структуру ГУКХ при СНК РСФСР вошли:

1) руководство;

2) планово-экономический отдел;

3) отдел коммунальной статистики;

4) инвентаризационное бюро;

5) энергоотдел;

6) отдел жилищного хозяйства;

7) жилищно-эксплуатационная группа;

8) строительная группа;

9) главная коммунальная инспекция;

10) центральный пожарный отдел;

11) управление делами;

12) секретная часть;

13) финансовая часть;

14) сектор кадров;

15) 1-е управление[124].

20 января 1931 г. к исполнению обязанностей начальника Главного управления коммунального хозяйства при СНК РСФСР приступил заместитель председателя правительства Республики Т.Р. Рыскулов[125]. В апреле 1931 г. из ВСНХ Главному управлению были переданы все работы по проектированию гражданского жилищного строительства. Но этим перестройка управления коммунальным хозяйством не ограничилась. Речь шла об образовании Наркомата коммунального хозяйства РСФСP. Вопрос о наркомате был отложен для рассмотрения в Политбюро 5 июля 1931 г. (протокол № 47), но уже 10 июля (протокол № 48) Политбюро утвердило наркомом Н.П. Комарова[126]. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июля 1931 г. провозглашало «в целях скорейшего проведения реконструкции коммунального и жилищного хозяйства и для улучшения хозяйственно-технического руководства им» образование Наркомата коммунального хозяйства РСФСР. В этот же день ВЦИК и СНК РСФСР утвердили положение о новом наркомате, а 23 июля ГУКХ при СНК РСФСР было реорганизовано в новый наркомат, подчиненный ВЦИК и СНК республики[127].

В его составе было образовано девять производственно-отраслевых управлений, с марта 1937 г. получивших статус главных управлений[128]:

1) планирования и зеленого хозяйства;

2) дорожно-транспортное;

3) строительное;

4) санитарной техники;

5) энергетики;

6) банно-прачечное;

7) пожарной охраны;

8) экономики труда;

9) статистики и учета:

– функциональные отделы: административный и планово-экономический;

– секторы: организационный и контрольный;

– бюро: рационализации, печати, информатизации и техпропаганды;

– правовая группа;

– управление делами;

– секретариат[129].

Впрочем, скорее всего, реорганизация этим не ограничилась. Ведь согласно приложению к Положению о Наркомхозе РСФСР[130] его структура была несколько иной.

1. Планово-экономическое управление с подразделением на группы:

а) сводно-методологическую;

б) районную;

в) отраслевую;

г) финплана, промфинплана и бюджета;

д) снабжения;

е) труда и кадров.

2. Управление жилищно-бытового хозяйства и гражданского строительства с подразделением на группы:

а) капитального строительства;

б) эксплуатации и правового регулирования;

в) технико-экономического нормирования;

г) бытовую.

3. Управление кадрами с подразделением на группы:

а) подготовки кадров;

б) методическую;

в) учета и распределения.

4. Управление экономики труда, построенное по системе ответственных исполнителей.

5. Центральное управление пожарной охраны с подразделением на части:

а) организационно-инспекторскую;

б) технико-экономическую.

6. Управление планировки земельного хозяйства и зеленого строительства с подразделением на группы:

а) планировки;

б) съемки;

в) земельного хозяйства;

г) зеленого строительства.

7. Дорожно-транспортное управление с подразделением на группы:

а) рельсового пассажирского транспорта (трамвай, пригородная электрическая железная дорога);

б) безрельсового пассажирского транспорта (автобусы, троллейбусы, таксомоторы);

в) грузовых автомобилей и гужевого транспорта;

г) мостовых и тротуаров;

д) городских мостов и акведуков;

е) набережных и речного местного транспорта;

ж) по регулированию подземных сооружений и прочих инженерных сооружений.

8. Санитарно-техническое управление с подразделением на группы:

а) водопроводную;

б) канализационную;

в) очистки и утилизации.

9. Энергетическое управление с подразделением на группы:

а) электрохозяйства;

б) теплохозяйства;

в) газохозяйства.

10. Управление делами с подразделением на части и группы:

а) секретариат коллегии;

б) общую канцелярию;

в) группу личного состава;

г) финансовую группу;

д) хозяйственную группу;

е) секретную часть.

11. Научно-технический совет при Коллегии с подразделениями на секторы:

а) планировки городов;

б) гражданского строительства;

в) коммунальных сооружений;

г) стройматериалов и производства работ;

д) пожарно-технический.

12. Организационная группа при Коллегии с ответственными исполнителями.

13. Группа контроля и проверки при Коллегии с ответственными исполнителями.

14. Бюро печати, информации и технической пропаганды с ответственными исполнителями.

15. Иностранное бюро с ответственными исполнителями.

16. Правовая группа при Коллегии с ответственными исполнителями.

17. Специальное управление.

18. Строительное управление.

19. Управление учета и статистики.

20. Банно-прачечное управление[131].

В ГА РФ также сохранились тексты положений об отдельных управлениях наркомата. В частности, анализ положений об Управлении жилищно-бытового хозяйства и гражданского строительства[132] и Энергетическом управлении[133] позволяет уяснить довольно детальную регламентацию их деятельности. Одновременно были утверждены положения о городских (поселковых) и районных отделах коммунального хозяйства. Так, городские отделы коммунального хозяйства образовывались во всех городах и рабочих поселках и непосредственно подчинялись соответствующим городским (поселковым) советам. А по ведомственной линии они руководствовались директивами Наркомхоза РСФСР и краевых (областных) отделов коммунального хозяйства. На городские отделы коммунального хозяйства возлагались:

1) разработка и проведение общих мероприятий, направленных на развитие и реконструкцию ЖКХ;

2) составление планов и их контроль;

3) регулирование местного жилищного строительства;

4) организация и непосредственное руководство земельно-хозяйственным устройством городских земель и лесов;

5) организация управления коммунальными предприятиями и отдельными отраслями хозяйства;

6) разработка тарифов и ставок оплаты коммунальных услуг;

7) разработка и проведение мероприятий по улучшению эксплуатации и развитию всех отраслей коммунального хозяйства;

8) устройство и ремонт подземных сооружений;

9) организация производства местных и новых строительных материалов и некоторых видов коммунального оборудования;

10) организация подготовки кадров и рабочей силы и т. п.

В городах, к которым согласно постановлению ВЦИК от 20 августа 1930 г. были присоединены прилегавшие сельские местности, на городские коммунальные отделы также возлагались инструктирование и содействие сельсоветам в области сельского благоустройства, жилищного хозяйства и общегражданского строительства[134].

В свою очередь, районные отделы создавались при районных исполкомах, а в районах со слаборазвитой промышленностью и коммунальным хозяйством вводилась должность районного инспектора по коммунальному хозяйству. Отделы не имели деления на части и строились по системе ответственных исполнителей. Предметы ведения были аналогичными положению о городских отделах в пределах своего района[135].

Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об образовании НККХ РСФСР» было опубликовано в «Известиях» 31 июля 1931 г.; 10 августа решением Оргбюро (протокол № 69), а 15 августа на заседании Политбюро (протокол № 56) был утвержден состав коллегии наркомата, в которую вошли: В.М. Егоров, А.М. Орехов, Я.В. Полуян, Н.Ф. Попов, М.П. Чернышев, И.В. Решетков, М.Х. Поляков и Г.В. Красин. 29 августа Оргбюро (протокол № 73), а 30 августа Политбюро (протокол № 59) дополнительно ввели в состав коллегии наркомата В. Владимирова[136].

В рамках реформы коммунального хозяйства 19 октября 1931 г. на заседании Оргбюро ЦК ВКП(б) (протокол № 80) были утверждены проект Положения о Всесоюзном совете по коммунальному хозяйству (ВСКХ) при ЦИК СССР и состав Совета. 25 октября эти решения были утверждены опросом членов Политбюро (протокол № 71). И наконец, 3 ноября 1931 г. Всесоюзный совет (председатель – А.П. Смирнов), в компетенцию которого входила разработка основных проблем городской и жилищной политики, был утвержден постановлением Президиума ЦИК СССP. Совет учреждался «для наблюдения и руководства делом развития и реконструкции коммунального хозяйства», собирался на сессии 4 раза в год, а его решения утверждались Президиумом ЦИК СССP. Помимо председателя и Президиума Совета из 10 человек в него вошли 44 представителя разных наркоматов и ведомств[137]. Впрочем, образование этого органа создало дополнительный параллелизм в работе. 14 июля 1937 г. М.И. Калинин в своем письме в Политбюро утверждал, что Совет по делам коммунального хозяйства себя «совершенно не оправдал», так как «какой-либо заметной работы» не провел. Поэтому 7 августа Политбюро приняло решение о его ликвидации (протокол № 51)[138].

На географию и объемы коммунального строительства в определенной мере (учитывая специфику советской экономики) влияла рентабельность предприятий. Если водопровод и электростанция в 1920-е годы считались рентабельными в любом населенном пункте, то трамвай считался нерентабельным в городах с населением менее 100 тыс. человек, а канализация – менее 50 тыс. человек. Приходилось учитывать и международный тренд: трамвай встречал «сильную конкуренцию» со стороны автобусного транспорта[139].