Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления - Прадхана Санджай

Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления
Санджай Прадхана

Эдгардо Кампос


Книга является плодом работы многих подразделений Всемирного банка и отражает усилия, направленные на более глубокое понимание феномена коррупции. Ее первая часть посвящена коррупции в таких секторах экономики, как здравоохранение, образование, лесное хозяйство, дорожное хозяйство, электроэнергетика, нефть и газ, водоснабжение и канализация. Во второй части рассматривается управление государственными финансами, в частности формирование и исполнение бюджета, государственные закупки товаров и услуг, деятельность налоговых и таможенных ведомств. В третьей части речь идет о противодействии отмыванию денег. «Многоликая коррупция» предлагает полезную на практике концепцию, которая поможет реформаторам проанализировать ситуацию с коррупцией и сделать реформы на уровне сектора целенаправленными. Эта книга адресована как исследователям, так и практикам, занимающимся вопросами экономического развития.





Эдгардо Кампос, Санджай Прадхана

Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления



Переводчики: В. Ионов (гл. 6, 12), И. Окунькова (гл. 1–5), С. Сурин (гл. 7–11)

Редактор В. Ионов

Руководитель проекта М. Шалунова

Технический редактор Н. Лисицына

Корректор Е. Аксенова

Компьютерная верстка М. Поташкин, Ю. Юсупова



© The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2010



Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.



© Электронная версия книги подготовлена компанией ЛитРес (www.litres.ru (http://www.litres.ru/))


* * *




Введение


Настоящий проект осуществляется в условиях, когда Всемирный банк расширяет помощь странам в вопросах улучшения государственного управления и борьбы с коррупцией. Одновременно с усилением внимания к этим вопросам Банк намерен более активно участвовать в реформах на уровне секторов экономики. Подобный инновационный подход сочетает в себе аналитическую строгость и понимание практических аспектов проблемы. Эту книгу следует прочитать всем, кто занимается вопросами экономического развития.

За последние 10 лет эмпирические исследования в сфере государственного управления и борьбы с коррупцией получили большое развитие и дали новые доказательства того, что коррупция отрицательно влияет на частные инвестиции, замедляет экономический рост и мешает борьбе с бедностью. Сегодня должностные лица могут воспользоваться диагностическими инструментами для определения приоритетных направлений реформирования областей, подверженных коррупции, и для широкой оценки потенциального воздействия мер, предпринятых в рамках реформ. Однако задача выхода на практический уровень по-прежнему остается важной. Каковы точки риска для каждого сектора? Когда они вероятнее всего появятся? Воздействие на какие из них в наибольшей мере скажется на показателях сектора? Отсутствие четкого ответа на эти вопросы мешает должностным лицам сформулировать конкретные, реализуемые реформы.

Эта книга является плодом совместных усилий многих подразделений Всемирного банка и отражает тот опыт и знания, которые Банк готов направить на достижение более глубокого понимания феномена коррупции. Книга содержит 12 глав плюс обзор и заключение. Первая из трех частей книги рассказывает о коррупции в различных секторах экономики. Она включает семь глав, посвященных секторам здравоохранения, образования, лесного хозяйства, дорожного хозяйства, электроэнергетики, нефти и газа, водоснабжения и канализации. Во второй части рассматривается управление государственными финансами, которые связаны со всеми секторами и важны для функционирования каждого из них. Она включает в себя четыре главы, посвященные формированию и исполнению бюджета, государственным закупкам товаров и услуг, деятельности налоговых и таможенных ведомств. В третьей части книги речь идет о противодействии отмыванию денег.

В книге предложена эвристическая концепция анализа, необходимого для встраивания антикоррупционных мер в программу развития и структуру проектов. В ней рассматриваются прототипы карт уязвимых для коррупции мест и «сигналы раннего оповещения», подход к коррупции с точки зрения менеджера проекта, а также коррупционные риски на различных этапах программы или проекта.

На уровне сектора карта приобретает форму цепочки создания стоимости. Сектор производит некую продукцию в результате выполнения определенной последовательности действий. Например, в энергетическом секторе электричество поступает от генерирующего предприятия в сети электропередач, затем оптовым поставщикам и наконец розничным поставщикам. Коррупция может возникнуть на любом участке этой цепочки. В сфере генерирования она может появляться при заключении контрактов на покупку электроэнергии у частных поставщиков. В сфере передачи она может быть следствием государственной монополии на линии электропередач или процедуры регулирования доступа к ним. В сфере распределения коррупция может превращаться в открытое воровство. Учитывая множество возможностей для коррупции на протяжении всей цепочки, в разных странах взгляды на природу коррупции в области поставок электроэнергии могут различаться. Поэтому антикоррупционные стратегии должны разрабатываться с учетом условий конкретной страны.

Подход на основе цепочки создания стоимости перспективен с точки зрения выявления конкретных областей, в которых реформы могут внести наибольший вклад в предотвращение и уменьшение коррупции. Где самое слабое звено цепочки? Какие меры можно принять для укрепления этого звена? Какие индикаторы можно использовать для отслеживания и оценки прогресса? Именно с этими критически важными вопросами сталкиваются должностные лица при разработке антикоррупционной стратегии. В главах настоящей книги ведется поиск ответов на эти вопросы и предлагаются направления для дальнейших исследований.

Результаты деятельности сектора зависят от ряда факторов. Пожалуй, наиболее важным из них является управление государственными финансами. Поэтому в данной книге рассматриваются уязвимые места как расходной, так и доходной части государственных финансов. Управление бюджетом – сложная задача, а потому часто осуществляется неэффективно и открывает множество возможностей для коррупции. В ключевых секторах именно здесь нередко возникают серьезные проблемы из-за того, что средства, выделенные из бюджета, уходят в сферы с высоким потенциалом откатов, взяток, мошенничества или воровства. Однако управление доходами также может быть – и часто бывает – проблематичным. Во многих исследованиях, посвященных коррупции в различных странах, например в обзорах инвестиционного климата Всемирного банка, налоговые и таможенные ведомства фигурируют в числе наиболее коррумпированных. Неэффективный сбор налогов имеет серьезные последствия для результатов деятельности сектора и коррупции. Когда налоговые органы не справляются с поставленными перед ними целями, посреди года приходится сокращать бюджет. Следствием этого обычно становится нехватка средств для оплаты работ по начатым проектам, что в свою очередь ведет к появлению очередей и, теоретически и практически, к росту коррупции.

В контексте управления государственными финансами карта принимает форму потока процессов, эвристического инструмента, помогающего разобраться в движении денег или товаров. Например, в сфере снабжения все начинается с выбора проекта, а заканчивается заключением контракта после завершения множества этапов. В таможенной сфере импорт начинается с декларирования товаров, затем определяется их происхождение, стоимость, производится классификация. Далее следует физическая проверка, осмотр и выпуск груза и, в большинстве случаев, очистка от пошлин. В обоих случаях осуществляется стандартный последовательный процесс, на каждом этапе которого могут возникнуть возможности для коррупции. Таким образом, при разработке антикоррупционной стратегии следует определить, какие этапы потока связаны с наиболее высоким риском коррупции и как этот риск минимизировать.

Там, где вращаются большие деньги, обязательно есть каналы для их передачи. Чтобы воспользоваться доходами от крупномасштабной коррупции, когда отдельные сделки оцениваются в миллионы долларов, необходимо отмыть их. В последней главе этой книги рассматривается темный мир, где происходит отмывание денег, и огромные проблемы, с которыми сталкиваются власти развитых и развивающихся стран при борьбе с ним. Это хорошее завершение для книги, поскольку с масштабной коррупцией невозможно эффективно бороться, пока не перекрыты каналы отмывания доходов.

Эта книга не появилась бы на свет без помощи и участия множества сотрудников Всемирного банка. Соавторами каждой из глав были специалисты соответствующих секторов при поддержке их коллег или департаментов, в том числе департаментов инфраструктуры, экологически и социально устойчивого развития, развития человеческого потенциала, развития сельского хозяйства, финансов, внешних связей, операционной политики и обслуживания стран, по борьбе с бедностью и управлению экономикой и Института Всемирного банка. Книга подтверждает способность Банка использовать обширный мировой опыт и сформировать команду специалистов для совместной работы всех его подразделений. Результат их усилий представляет собой лишь первую попытку проникнуть в недра коррупции. Для разработки более обоснованных, целенаправленных реформ на практическом уровне потребуется дополнительная работа. Департамент по борьбе с бедностью и управлению экономикой рад, что ему удалось участвовать и координировать первую часть этого продолжительного и сложного проекта. Я выражаю признательность и команде, и инициаторам этого проекта.



    Дэнни Лейпцигер,
    вице-президент
    Департамент по борьбе с бедностью и управлению экономикой,
    Всемирный банк




Предисловие


Государственное управление и предотвращение коррупции – безусловные приоритеты, когда речь идет о развитии экономики. Эмпирические исследования, проведенные в течение последнего десятилетия, убедительно показали, что плохое управление, обычно проявляющееся в распространении различных форм коррупции, – основной фактор сдерживания инвестиций и экономического роста, бьющий главным образом по неимущим. Тщательное изучение прецедентов позволило получить количественные данные и продемонстрировало, что коррупция действительно наносит вред людям, семьям, различным группам и обществу в целом. Понимание пагубности коррупции и серьезности проблемы заметно возросло благодаря тому, что СМИ, политические институты и неправительственные организации привлекают внимание к данным вопросам как никогда активно.

Вместе с тем, несмотря на растущее число доказательств и повышение осведомленности, правительства и, если взять шире, сообщество развивающихся государств пока лишь нащупывают пути более эффективного воплощения этого понимания в конкретные действия, дающие более заметные результаты. Многое по-прежнему еще не изучено и является спорным. Десятилетний опыт показывает, что борьба с коррупцией сложна с политической точки зрения, но прогресс возможен при поддержке соответствующих реформ. Реформы на уровне сектора экономики открывают благоприятные возможности в этом смысле. На уровне сектора получатели общественных услуг взаимодействуют с поставщиками этих услуг. Возникающие отношения создают мощное и постоянное давление на реформы. Задача реформаторов – собрать эту энергию и обратить ее на борьбу с движущими силами коррупции в государственном и частном секторе как внутри страны, так и в мировом масштабе.

«Многоликая коррупция» предлагает практически полезную концепцию, которая поможет реформаторам проанализировать ситуацию с коррупцией и сделать реформы на уровне сектора целенаправленными. Пробное применение концепции в нескольких секторах показывает, что борьба с коррупцией в своей основе связана с улучшением управления, что определенные индикаторы позволяют контролировать коррупционную ситуацию и следить за прогрессом, что частный сектор (особенно транснациональные корпорации) и правительства развитых стран должны разделять ответственность за обуздание коррупции с правительствами развивающихся стран и что проблему коррупции следует разбить на составные части, для которых можно разработать реальные меры оздоровления.

Центральная тема этой книги – основополагающая роль прозрачности в борьбе с коррупцией. Общество только недавно начало активно поддерживать реформы, повышающие прозрачность. «Многоликая коррупция» призывает спонсоров расширять их поддержку, а должностных лиц – искать новые пути повышения прозрачности в работе как государственного, так и частного сектора. Применяя подход на основе цепочки создания стоимости к анализу сектора, эта книга открывает возможности для повышения прозрачности в различных сферах – от международных соглашений до формирования политики, распределения бюджетных ассигнований, регулирования, снабжения и реализации проектов.

«Многоликая коррупция» – лишь первый шаг на долгом пути к улучшению управления во всем мире. Сегодня мы должны продолжать поиск путей борьбы с коррупцией, пользуясь углубляющимся пониманием проблемы и уроками, полученными в ходе реформ. Уделяя внимание конкретным секторам, эта книга предлагает перспективный путь как для исследователей, так и для практиков, стремящихся решить эту важную задачу.



    Рэнди Ритерман,
    руководитель сектора
    Управление государственным сектором,
    Департамент по борьбе с бедностью и управлению экономикой,
    Всемирный банк




Об авторах


Эдгардо Кампос – советник Всемирного банка по вопросам управления в Бангладеш. До этого назначения работал ведущим специалистом по государственному сектору и координатором тематической группы Банка по вопросам управления и борьбы с коррупцией. Кампос вернулся в Банк в 2002 г. после четырех лет отсутствия, во время которого он работал в Азиатском банке развития старшим экономистом, консультируя по различным программам и деятельности, связанной с государственным управлением. Кроме того, он два года проработал старшим советником по стратегии в области реформ государственного сектора в Департаменте бюджета и управления правительства Филиппин. Прежде Кампос работал в Институте Всемирного банка и Департаменте исследования политики, где занимался политэкономией, институциональными реформами и вопросами государственного управления. До прихода в Банк он занимал должность старшего преподавателя государственной политики и управления в Школе бизнеса Уортона Пенсильванского университета. Совместно с другими авторами им написано три книги и многочисленные работы в сферах политэкономии, управления и коррупции. В 1997 г. Комитет управляющих Международной ассоциации политологии наградил его вместе с соавтором премией Чарльза Левина за лучшую книгу по сравнительной политологии. Он имеет степень магистра в области сельского хозяйства и прикладной экономики, полученную в Миннесотском университете, и докторскую степень в области общественных наук, полученную в Калифорнийском технологическом институте.

Санджай Прадхан – директор Группы управления государственным сектором Всемирного банка. Отвечает за работу Банка, направленную на улучшение управления государственным сектором и борьбу с коррупцией во всех странах-членах. Прадхан работал руководителем сектора по Южноазиатскому региону департамента государственного сектора и борьбы с бедностью.



Читать бесплатно другие книги:

«…Вот уж больше недели, как жаркий воздух последних дней нынешнего деревенского лета отравлен запахом гари: где-то, как ...
В основу очерка Г.И. Успенский положил действительные факты, которые он наблюдал в 1875 году, во время своего пребывания...
«…Рассказ… построен на противопоставлении идеализированного представления о крестьянской жизни в труде для себя (хотя и ...
«…в окончательной редакции Успенский показывает нам сложную психологическую драму, вызванную определенными социальными у...
Так же, как и в рассказе «Не быль, да и не сказка», морально и социально разложившейся семье буржуазного общества Успенс...
«…В рассказе Успенский показывает две крестьянские семьи, образовавшиеся в процессе расслоения деревни под влиянием разв...